Рік тріумфу місцевої еліти. Що далі?

Рік тріумфу місцевої еліти. Що далі?

Юрій Ганущак, експерт з реформи територіальної організації влади в Україні

Інтереси бізнесової та адміністративної еліти збіглися з державницькими інтересами, і децентралізація у 2020 році отримала досить несподіване прискорення.

2020 рік був роком тріумфу місцевої еліти. Природний розвиток суспільства потребував диверсифікації ризиків паралельно зі зростанням викликів. Що полягало у зміні природи управління — передачі права приймати рішення від держави до нижчих за ієрархією рівнів управління.

Цей процес трохи спрощено називається децентралізацією влади, а точніше — реформою територіальної організації публічної влади.

Однак він наклався на фіналізацію більш раннього — первинного накопичення капіталу. Інтереси бізнесової та адміністративної еліти збіглися з державницькими інтересами, і реформа місцевого самоврядування отримала у 2020 році досить несподіване прискорення.

Несподіване, оскільки ряд закордонних експертів зазначали, що реформа адміністративного устрою як складова децентралізації відбувається без належного кадрового та інституційного супроводу. Інакше кажучи, фронт рухався так швидко, що обози не встигали. Мовляв, в інших країнах етап добровільного об’єднання тривав щонайменше 10 років, а Україна хоче завершити це за п’ять. Не вписується в імідж країни, котру можна постійно повчати і котра не здатна здивувати. Мабуть, позаздрили.

Але у 2020 році зірки були прихильні й до реформи адмінтерустрою. Насамперед, нова влада побачила в ній незаперечний успіх, адже основні комунікаційні та політичні ризики взяла на себе попередня, впроваджуючи добровільний етап методом помилок, що таки траплялися, попри досить ретельно опрацьований план впровадження реформи.

Молоде покоління політиків, яке прийняло естафету від зубрів, викоханих в епоху Кучми, у перші місяці діяльності парламенту ще не мало вдосталь страху перед новими викликами, але мало вдосталь розуму, аби не гальмувати почате урядами Яценюка—Гройсмана. Знову ж таки, наближення чергових місцевих виборів вимагало прийняти рішення — продовжувати звичний і, як свідчить українська практика, вічний, процес добровільного об’єднання територіальних громад чи піти на адміністративне формування нової мапи.

Аналіз груп опору реформі свідчив, що вони політично маргінальні й дезорієнтовані. Що й прогнозувалось.

Адже під час запуску процесу в 2015 році рішення про добровільне об’єднання приймали сміливі, які взяли на себе як труднощі регуляторної невизначеності, так і фінансові й політичні дивіденди. Вже у 2016-му до реформи долучилися розумні, які побачили, що держава не обдурила першопрохідців, щедро обдарувавши їх грішми інфраструктурної субвенції. 2017-го до реформи приєдналися мудрі, які зметикували, що бездіяльне споглядання позбавить їх можливості вписатись у русло фінансової, медійної та політичної підтримки держави.

А ось починаючи з 2018 року, коли успіх реформування адмінтерустрою вже не викликав сумнівів, подальший процес об’єднання громад очолили хитрі політики та місцеві бізнесмени. Тому на початок 2020-го у країні було створено більше тисячі територіальних громад, у які об’єдналися загалом близько трьох з половиною тисяч із початкових понад 11 тисяч громад. Тобто всього лише третина. Керівники яких, однак, виявилися досить лінивими для того, аби протестувати проти адміністративного об’єднання урядом.

Сам процес узгодження конфігурацій громад показав, що в Україні остаточно сформувався неофеодалізм. Чиновники з ОДА пропонували рішення, які недвозначно свідчили про інтереси місцевих груп впливу, не переймаючись тим, що такі пропозиції прямо суперечили і нормативним документам, і інтересам держави, і, подекуди, здоровому глузду. Очевидно, засвоїли правило конвертації влади в гроші і навпаки. Практично, в кожній області знайшли своє відображення інтереси як князів області — у громадах, величезних за площею, так і баронів — у надміру подроблених громадах.

Формування нових районів відбувалося не менш бурхливо. З тією різницею, що стосовно громад уряд затвердив принаймні методологію їх формування, а ось стосовно субрегіонального рівня єдиного бачення не виробив. Тому уряд і профільний комітет парламенту інколи приймали рішення, виходячи з політичної доцільності чи навіть із геополітичних міркувань, як, наприклад, у випадку зі створенням Берегівського та Болградського районів. Інколи нові райони нарізалися про запас, оскільки більшість депутатів не уявляли їхньої місії.

Тим часом остаточна мапа нового адміністративно-територіального устрою виглядає непогано, з огляду на часові обмеження для її формування. Майже півтори тисячі громад, лише на сотню більше від промодельованих ще у 2009 році. З районами трохи гірше — замість сотні теоретично обґрунтованих їх затверджено 136.

Однак такий результат не слід вважати провальним — подальше впровадження реформи територіальної організації виконавчої влади виявить штучність трьох десятків із них. Потрібно лише законодавчо закріпити порядок внесення змін до сформованого адміністративно-територіального устрою, виходячи із критеріїв як спроможності органів місцевого самоврядування, створених на базовому рівні, так і ефективності діяльності територіальних органів виконавчої влади на субрегіональному рівні.

Прикметно, що рівень району оцінюватиметься лише з позиції потреб державного управління, а не місцевого самоврядування. Його банально злили. Чим дуже образили депутатів районних рад та їхніх спонсорів, які побачили нульові повноваження та такі ж фінансові ресурси, коли зайшли до новосформованих рад.

І не можна сказати, що це було несподіванкою: зміни до Бюджетного кодексу, які позбавляють районні бюджети більшості доходів, були проголосовані ще в липні, тобто до початку передвиборної кампанії. Але факт залишається фактом — районна еліта в уже нових районах вимагає від парламенту грошей та повноважень. Мовляв, створили — дайте правити. Навіщо тоді було оголошувати вибори до апріорі недієздатних рад?

Відверто кажучи, влада до останку вагалася між логічним і політичним рішеннями.

Перемогло друге. Відносини з Конституційним судом уже тоді були напружені, і його рішення щодо неформування районних рад могло бути неоднозначним, навіть попри очевидну непотрібність таких органів без владних повноважень. Місія райрад наразі полягає в передачі громадам майна відповідно до закону. І … саморозпуску. Від безгрошів’я та безнадії. Але про це офіційно ніхто не скаже, — інтрига зберігатиметься до середини 2021 року, коли стане очевидно: громади грошей не віддадуть, а державний бюджет на той час перебуватиме в такому плачевному стані, що просити грошей на утримання районних рад буде вже непристойно.

До речі, про бюджет. До останнього моменту було невідомо, чи віддасть держава бюджетам громад акциз на паливно-мастильні матеріали. Ресурс досить сумнівний, оскільки під нього не визначено видаткових повноважень, адже міжсільські дороги ще не передані до громад. Та й обсяг не такий уже й великий — близько 8 млрд грн. Але ця війна була показовою: хто має розпоряджатися цим ресурсом — місцеві бізнес-кола чи олігархи, які осідлали кошти державного бюджету на будівництво доріг. Оскільки вимоги до балансу місцевих бюджетів серйозно стримують апетити місцевих депутатів, передати їм додаткові кошти виглядає привабливіше, ніж спалити їх у державному, оскільки державні фінанси через нечуваний дефіцит врятувати від банкрутства у 2021 році може тільки чудо чи МВФ.

Підтвердженням зміцнення неофеодалізму стали й результати місцевих виборів. Місцеві політичні проєкти начисто розгромили загальнонаціональні, попри намагання останніх встановити вертикаль управління. Передбачуваним був і результат виборів до територіальних громад великих міст.

Із фінансовим ресурсом, який дозволяє близько 30% коштів спрямовувати до бюджету розвитку, навіть попри клептократичні схильності деяких очільників громад, їм важко було не перемогти. Адже формула вирівнювання фіскальної спроможності місцевих бюджетів заохочує саме багаті громади, розрив між якими та бідними сільськими громадами — більш ніж учетверо. Видимі покращення інфраструктури міст уособлювалися в їх керівниках, подекуди в гіперболізованому вигляді, близькому до формування культу особистості, який несподівано проявився навіть у багатому на інтелект Харкові. 

Зрештою, голови громад поспішають закріпити автократичну модель управління в громадах.

Принаймні не допустити її послаблення в Конституції, де визнаний єдиний спосіб формування виконавчих органів рад. Через прямі вибори керівника виконавчих органів, який головує на засіданні органу, членом якого він не є — ради громади. І закріпити якомога довший термін його управління, достатній для знищення потенційних конкурентів.

Регіональна ж еліта бажає законсервувати феодалізм через збереження переліку областей в Основному законі. У проєкті від Порошенка такий перелік вилучався з Конституції як пересторога від легітимації «народних республік». У проєкті від Зеленського цей перелік залишається, як гарантія непохитності удільних князівств.

Районний рівень самоврядування навіть гіпотетично не сприймається: додаткові конкуренти не потрібні ні регіональній еліті, ні хазяям громад. І якомога менше контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування з боку держави. Хоч обговорення Конституції загалом виглядало як інклюзивний процес, однак із нього були виключені представники органів територіальних громад — секретарі, депутати громад. Очевидно, що домінувало бачення саме авторитарної моделі організації місцевого самоврядування.

Зрештою, якщо подивитися на розвиток українського суспільства відсторонено, то в умовах, коли капіталізм уособлений тільки в першому поколінні, авторитаризм — усе-таки краще за тоталітаризм часів Сталіна—Брежнєва—Януковича. Авторитаризм же на місцевому рівні —краще за федералізм на регіональному.

І, взагалі, півтори тисячі вождів громад — таки краще, ніж один на центральному рівні чи 25 — на регіональному.

І це, однозначно, краще, ніж охлократія, яку пропонують через інструменти референдумів як зовнішні так і внутрішні «доброзичливці». Можна очікувати, що через самоврядування, навіть за формою авторитарне, швидше вкореняться демократичні принципи врядування. Можливо, паростки цього побачимо вже у 2021-му.

Однак тільки за умови активної політики центральної влади, покликаної на рівні законів вибудовувати систему балансів в державному управлінні. Тому мова про цілу низку майбутніх реформаторських заходів, які, з одного боку, дали б поштовх місцевій демократії, а з іншого — створили єдиний і сильний державний каркас, здатний утримувати країну. Як у єдиних сенсах, так і в непорушних кордонах.

"Дзеркало тижня"