Висловлення недовіри через референдум - світовий досвід

Висловлення недовіри через референдум - світовий досвід

Автор: Магнус Ліллестрьом, експерт SKL International

Референдум про недовіру (англ. recall election) – це процедура, за якою виборці можуть усунути с посади обрану посадову особу до завершення строку її повноважень через пряме волевиявлення. Згідно з інформаційним ресурсом “Direct Democracy Database” організації International IDEA[1] щонайменше 23 країни мають законодавство, що передбачає таку можливість. При цьому слід зауважити, що деякі з цих країн, як правило, не вважаються демократіями, що робить сумнівною можливість громадян цих країн насправді використовувати такий механізм позбавлення мандату.

Висловлення недовіри через референдум має кілька аспектів, які в різних країнах вирішуються по-різному:

  • Які виборні посади можуть підлягати висловленню недовіри через референдум?
  • Хто може ініціювати висловлення недовіри через референдум?
  • Коли може бути подана петиція про висловлення недовіри?
  • На яких підставах може бути ініційовано референдум про недовіру?
  • Скільки підписів повинна набрати петиція для проведення референдуму про недовіру?
  • Який відсоток голосів за висловлення недовіри має бути достатнім для дострокового припинення повноважень?    
  • Хто виконуватиме обов’язки за посадою, що стала вакантною через успішне висловлення недовіри?    

Ранні приклади права ініціювати референдум про недовіру ми знаходимо у Швейцарії, де такий механізм був запроваджений у законодавстві шести кантонів у середині 19-го століття, але лише один раз результатом його застосовування стало дійсне відкликання мандату.[2] У більш сучасні часи країною, яка найбільш активно використовує цей механізм, є Перу, де положення щодо можливості проведення референдуму про недовіру були закріплені в законодавстві у 1992 році для обраних посадових осіб місцевого та регіонального рівнів.

Висловлення недовіри через референдум слід відрізняти від відкликання у разі, коли орган, який обрав представника, голосує щодо висловлення недовіри, а також від припинення повноважень за рішенням суду, коли обраний представник визнається винним у скоєнні правопорушення й позбавляється повноважень у відповідності до чітко визначеного законодавства, в якому прописано, які саме правопорушення створюють для цього підстави.

Деякі аспекти висловлення недовіри

Питання того, стосовно яких саме обраних представників та/або органів може бути застосовано механізм висловлення недовіри через референдум, вирішується дуже по-різному в різних країнах. У Болівії референдум про недовіру може бути ініційовано стосовно будь-якої обраної посадової особи[3], тоді як в Ісландії цей механізм застосовується лише до президента[4]. У деяких країнах висловлення недовіри застосовується лише до посадових осіб місцевого та регіонального рівня, а в інших – лише до виконавчих посад, таких як мер та (обраний) губернатор. Також є приклади країн, де за народною ініціативою можна висловити недовіру всьому парламенту.[5]

Ініціатива щодо висловлення недовіри може йти або від громадян, або від інших виборних органів. В Ісландії, приклад якої згадувався вище, проведення референдуму про висловлення недовіри президенту можливе лише за постановою парламенту, яку підтримали три чверті депутатів. Якщо за результатами референдуму така постанова не підтримується, парламент підлягає “негайному розпуску та оголошуються нові вибори”. Але в більшості країн ініціатива може йти від громадян, і часто існує вимога щодо певної кількості осіб, які мають підтримати цю ініціативу. 

У деяких країнах, зокрема в країнах Латинської Америки, питання про висловлення недовіри не може бути ініційовано в перший та останній роки терміну повноважень обраної особи. Причиною цього є те, що посадова особа повинна мати шанс продемонструвати результати роботи після її обрання через пряме волевиявлення, перш ніж це буде поставлено під сумнів, а процес висловлення недовіри в останній рік повноважень не має сенсу, адже припинення мандату в часі буде дуже близьким до проведення наступних виборів.

У більшості країн, у яких передбачена можливість проведення референдуму про недовіру, підстави для цього не є конкретно визначеними.[6]  У Колумбії такі критерії визначено, але доволі широко: “Невиконання урядової програми, запропонованої на початку відповідного терміну повноважень або загальне невдоволення населення роботою державного органу”.[7] Окремим випадком є Кенія, де до члена парламенту може бути застосовано процедуру референдуму про недовіру лише у випадку його засудження за певні правопорушення.[8] (У більшості інших країн мандат члена парламенту, стосовно якого суд виніс обвинувальний вирок щодо скоєння правопорушення, припиняється парламентом або автоматично.)

Для того щоб розпочати сам процес висловлення недовіри, ініціатор має заручитися достатньою підтримкою, але конкретне визначення того, що є достатнім, у різних країнах суттєво відрізняється. Наприклад, у деяких кантонах Швейцарії достатнім є лише 2 відсотки електорату, тоді як у Перу встановлено поріг у 25 відсотків. У деяких країнах такий поріг співвідноситься з кількістю голосів, яку обраний посадовець отримав на відповідних виборах.

Так само відрізняються умови щодо підтримки рішення за висловлення недовіри. Часто це має бути більшість голосів “за” серед тих, хто проголосував, а також певний відсоток виборців, які взяли участь у голосуванні. Але поріг також може бути прив’язаний до кількості голосів, яку обраний посадовець отримав на відповідних виборах.

У різних системах успішне висловлення недовіри створює різні наслідки:

  1. можуть оголошуватися нові вибори на посаду, що стала вакантною – одночасно або після референдуму про недовіру;
  2. повноваження можуть переходити до наступної особи в списку, з якого попередню особу було обрано на відповідну посаду;
  3. повноваження можуть переходити до кандидата, який одержав другу найбільшу кількість голосів на виборах. 

Приклади

Як зазначалося вище, Перу є країною, де проводиться найбільша кількість референдумів про недовіру. У цій країні всі обрані посадовці місцевого чи регіонального рівня, тобто губернатори, мери, члени місцевих чи регіональних рад, а також обрані мирові судді можуть підлягати висловленню недовіри через референдум. Цей механізм може бути застосований протягом другого та третього років їх чотирирічного мандату.

Особа, яка ініціює висловлення недовіри, повинна (а) зареєструвати відповідне звернення в Національному офісі виборчих процедур[9]; (б) обґрунтувати звернення (але без необхідності доведення фактів); (в) придбати “виборчий набір”, сплативши приблизно 14 євро, перш ніж розпочати збір підписів. 

Що бути успішною, така ініціатива має зібрати не менше 25 відсотків підписів громадян, зареєстрованих у реєстрі виборців відповідного виборчого округу. Підписи перевіряються державним органом з питань реєстрації актів цивільного стану, і за умови висновку про достатність кількості підтверджених підписів, ініціатор може подавати заяву шляхом надсилання документів до Національного органу з питань виборів (Junta Nacional de Elecciónes)[10].

Зазвичай, Національний орган збирає різні заяви про висловлення недовіри та організовує проведення всіх або більшості референдумів в один день. Останній раз це відбулося у 2017 році, коли було подано 938 ініціатив. Серед них достатню кількість підписів вдалося зібрати щодо 27 ініціатив, які стосувалися муніципалітетів (округів) – здебільшого мерів або одного чи кількох членів місцевої ради. У 17 з цих муніципалітетів принаймні одна особа втратила мандат за результатами референдуму. Усі 27 муніципалітетів, де проводився референдум про недовіру, є малими сільськими округами, найбільший з яких має 5505 зареєстрованих виборців, а найменший – лише 318 виборців.[11]

Для того щоб позбавити мандата раніше обраного представника, необхідно, щоб проголосувало не менше 50 зареєстрованих виборців, бюлетені яких мають бути визнані дійсними, і більшість з них має підтримати висловлення недовіри. У шести з 27 референдумів про недовіру порогу щодо явки не було досягнуто.

Якщо референдум завершився висловленням недовіри, мера або члена місцевої ради, який втратив довіру виборців, замінює наступний кандидат у списку, з якого було обрано попередню особу. Через це висловлення недовіри через референдум рідко є ініціативою опозиційних партій.     

Загалом наймасштабніший процес висловлення недовіри в Перу відбувся у 2013 році, коли мер Ліми та всі члени муніципалітету метрополії проходили випробування на виборчих дільницях, і кількість виборців, які прийшли проголосувати, перевищила 6,3 мільйонів. Завдяки незначній перевазі голосів – 51,2 відсотків висловили довіру – меру Сюзані Вілларан (Susana Villarán) вдалося утриматися на посаді, але 19 членів ради муніципалітету з її партії втратили крісла.[12] 

У цьому випадку стверджувалося, що кампанія за висловлення недовіри була фінансована опозицією та економічними сили, зацікавленими в згортанні змін, що проводилися на той час у системі міського транспорту. Це кардинально відрізняється від ситуації у малих муніципалітетах, де референдуми про недовіру проводилися у 2017 році, адже наведені причини ініціювання недовіри головним чином стосувалися відсутності відчутних змін або загальної пасивності в муніципалітетах.

У Венесуелі ініціативи щодо проведення референдумів про недовіру висувалися відносно президентів республіки – як проти Уго Чавеса, так і проти чинного президента Ніколаса Мадуро. У 2004 році, після того як опозиції вдалося зібрати достатню кількість підписів, було проведено референдум, і за офіційними даними президент Уго Чавес одержав 59 відсотків підтримки.[13]

Процес висловлення недовіри супроводжувався конфліктами на кожному етапі. Перший збір підписів був відхилений на підставі того, що підписи було зібрано до середини строку повноважень президента. Наступний збір підписів не був схвалений відповідними органами на підставі того, що 40 відсотків підписів були начебто сумнівними або недійсними. Списки тих, хто поставив свій підпис, опинилися в руках влади та були оприлюднені онлайн, і заявлялося про факти переслідування та звільнення з роботи підписантів петиції внаслідок такого оприлюднення. Також спалахнули протести з проявами насильства, у зв’язку з якими повідомлялося про загибель, поранення та затримання людей.

Після того як підписантам дозволили підтвердити свої підписи, було досягнуто необхідної кількості, а саме 25 відсотків зареєстрованих виборців, та проведено референдум про недовіру. Для прийняття рішення за висловлення недовіри було три критерії: мають проголосувати не менше 50 відсотків зареєстрованих виборців; більшість з тих, хто проголосував, має обрати варіант “не довіряю”; також кількість тих, хто проголосував за недовіру, має бути більшою, ніж кількість голосів, завдяки яким чинний президент здобув перемогу на виборах.

Висловлення недовіри мало б наслідком проведення нових виборів протягом 30 днів, під час яких Чавес мав намір знову змагатися за пост президента. Однак, якщо б референдум про недовіру було проведено менше ніж за 24 місяці до завершення президентського мандату, в разі висловлення недовіри віце-президент заступив би на посаду президента. 

Реакцією на офіційні результати референдуму про недовіру була критика та заяви про фальсифікацію, однак у кінцевому результаті президент Чавес вийшов з цього процесу ще сильнішим, ніж до референдуму.   

У Болівії подібний процес відбувся у 2008 році. Президент Ево Моралес запропонував референдум для підтвердження свого мандата у 2007 році. З прийняттям закону, який закріпив можливість проведення референдуму про недовіру, контрольований опозицією сенат ініціював такий референдум проти президента та дев’яти обраних губернаторів. У болівійському варіанти для успішного висловлення недовіри необхідно одержати більший відсоток голосів, ніж підтримка, яку одержала обрана особа на відповідних виборах. Результати референдуму підтвердили мандат президента, віце-президента та всіх, крім двох губернаторів.

У Європі законодавче передбачення референдуму про недовіру з ініціативи громадян є рідким, а самі ініціативи такого висловлення недовіри ще рідшими. Можливість проведення референдуму про недовіру в Латвії, на яку було зроблене посилання вище, є однією з небагатьох на національному рівні. У цьому випадку одна десята виборців мають право ініціювати загальнодержавний референдум про недовіру парламенту. Якщо більшість виборців та не менше двох третин з числа тих, хто брав участь в останніх парламентських виборах, проголосують на загальнодержавному референдумі за висловлення недовіри, парламент вважається розпущеним. Право ініціювати референдум не може бути реалізовано протягом одного року після скликання парламенту та протягом одного року до кінця терміну повноважень асамблеї, або раніше шести місяців після проведення попереднього загальнодержавного референдуму про недовіру парламенту.

У Німеччині один мільйон виборців у Баварії можуть ініціювати референдум про недовіру до всього парламенту Баварії[14], без можливості висловлення недовіри стосовно індивідуальних членів. Інші чотири федеральні землі мають подібні положення. Більшість федеральних земель також мають можливість проведення референдумів про недовіру відносно мерів. У чотирьох землях ініціатива може йти від громадян, тоді як в інших право ініціювати такий референдум належить муніципальним радам.

Зазначений вище досвід Швейцарії включає низку ініціатив, які завершилися неуспішним висловленням недовіри на рівні кантонів, з одним успішним прикладом у Кантоні Ааргау в 1862 році.

У Північній Америці як в Канаді, так і Сполучених Штатах є законодавче закріплення референдуму про недовіру в деяких штатах. У Канаді практичне значення таких положень, запроваджених у 1995 році у Британській Колумбії, на цей час не знайшло свого вираження, натомість у Сполучених Штатах існують випадки припинення мандату губернаторів, мерів та інших обраних посадовців через застосування такого механізму.[15] Мінімальна кількість підписів для проведення референдуму та строк, протягом якого ці підписи потрібно зібрати, в різних штатах можуть бути різними. Крім цього, процедури проведення референдуму про недовіру після валідації підписів є різними. У деяких штатах запускається одночасний процес позачергових виборів, під час якого в одному бюлетені ставиться на голосування питання про висловлення недовіри та про заміну посадовця у разі висловлення недовіри. В інших штатах позачергові вибори проводяться окремо після висловлення недовіри обраному посадовцю, або заміна призначається губернатором або іншим органом штату. У семи штатах для висловлення недовіри необхідні певні підстави. Ті, хто подають відповідне звернення, зобов’язані зазначити як підставу певний вид зловживання посадою або порушення правил і норм при виконанні службових обов’язків. Обрана особа, проти якої подано звернення, може оскаржити наведені підстави до суду, і в такому разі суд вирішує, чи зазначені в петиції підстави задовольняють вимогам проведення референдуму про недовіру. В одинадцяти штатах, де референдум про недовіру дозволяється проводити на рівні всього штату, жодних підстав не вимагається, і відповідне звернення може подаватися з будь-яких причин. Однак при цьому обрана особа, стосовно якої подано звернення, має право надати відповідь щодо наведених підстав для висловлення недовіри.      

Обговорення

Як засвідчують наведені вище приклади, референдум про недовіру може мати різні форми й процедури. У випадках, коли існують відповідні законодавчо закріплені положення, видається, що їх практичне використання меншою мірою залежить від встановлених критеріїв, ніж від політичної культури країни. Приклад Перу, де детально прописані критерії для проведення референдуму поєднуються з великою кількістю ініціатив та відносно великою кількістю успішних спроб, вказує на те, що механізм референдуму про недовіру став частиною політичної культури. (Це також може бути показовим щодо якості обраних місцевих посадовців). Крім цього, важливість можливості проведення референдуму про недовіру має оцінюватися не лише показниками застосування цього механізму, але й відповідним попереджувальним ефектом, який ризик висловлення недовіри має на тих, кого було обрано.

Разом з цим також слід наголосити, що референдум про недовіру та інші форми прямої демократії (інші референдуми, громадські ініціативи) можуть нести негативні наслідки для демократичної системи. Критики прямої демократії стверджують, що це послаблює представницьку демократію, підриваючи роль та значущість обраних представників. Оскільки малоймовірно, що будь-яка демократична система коли-небудь стане виключно прямою демократією, послаблення обраних представників має негативні наслідки. З іншого боку, прихильники такого механізму аргументують, що на тлі зростання апатії виборців та розчарування в традиційних формах демократії, пряма демократія може допомогти активізувати участь виборців у питаннях політики та демократії. Іншим аргументом є те, що пряма демократія корисна тим, що дисциплінує поведінку обраних представників, забезпечуючи повне й всебічне врахування ними можливих думок виборців при прийнятті рішень від їх імені.[16]

Наразі немає великого обсягу порівняльних досліджень щодо висловлення недовіри через референдум, проте у 2019 році Венеціанська Комісія (Європейська комісія за демократію через право Ради Європи) оприлюднила звіт про висловлення недовіри мерам та місцевим обраним представникам[17]. Комісія зазначає теоретичні та практичні аспекти висловлення недовіри, наводить певні приклади та відсилає до відповідних міжнародних інструментів, таких як Європейська хартія місцевого самоврядування та інші документи Ради Європи. Висновки є такими:

  • Не можна оспорювати те, що припиняючи повноваження обраної посадової особи до проведення чергових виборів, висловлення недовіри суперечить принципу вільного представницького мандату на певний визначений термін, на якому ґрунтуються сучасні демократії. Крім цього, це не дозволяє політику реалізувати свою програму, розраховану на весь термін повноважень. Тому використання такого  механізму має залишатися винятковим.
  • Іншим важливим побоюванням є те, що в умовах кризи представництва висловлення недовіри може становити подальшу загрозу стабільності представницької демократії. За наявності багатьох чинників (таких як рівень політичної культури) та впливів, навіть у деяких випадках маніпуляцій з боку влади, це може бути використано як інструмент на користь різного роду інтересів.
  • На думку Венеціанської комісії, висловлення недовіри мерам через референдум може розглядатися як прийнятний, хоча і винятковий демократичний інструмент, якщо це визначено в національному чи регіональному законі, а його нормативно-правове регулювання є ретельно продуманим та доповнюється належними та ефективними процедурними запобіжниками щодо зловживання. 
  • З цієї точки зору, повинна бути забезпечена відповідність кільком ключовим умовам:

- Венеціанська комісія рекомендує, що висловлення недовіри через референдум має бути дозволено лише відносно мерів, які є обраними через прямі вибори, за умови та у випадках передбачення цього механізму в Конституції або національному / регіональному законі; відповідні положення мають бути спрямовані на забезпечення балансу між потребою виборців мати змогу усунути обраного посадовця, який втратив їхню довіру, та необхідністю запобігати зловживанню цим механізмом; індивідуальне висловлення недовіри щодо членів місцевих рад не повинно бути дозволено.     
- У ситуаціях, коли підстави для припинення повноважень передбачають правову оцінку, таке припинення має відбуватися за рішенням суду, що приймається в рамках невідкладного судового провадження в передбачений законом строк, а не шляхом  народного голосування; тому має бути чітка диференціація між правовою та політичною відповідальністю обраних мерів, а також між інститутами висловлення недовіри через референдум, відкликання та припинення повноважень за рішенням суду.        
- Висловлення недовіри через референдум повинно використовується як винятковий інструмент, який має бути ретельно врегульованим у національному та регіональному законодавстві лише як доповнення до інших демократичних механізмів, які є наявними у представницькій системі.  

- Законодавство має передбачати належні процедурні запобіжники, забезпечуючи прозорість, законність та легітимність процесу висловлення недовіри через референдум; чітко визначати суб’єктів цього процесу та встановлювати достатньо високі пороги для ініціювання (кількість підписів або членів місцевої ради) та підтвердження; надавати чіткі та розумні строки; та передбачати можливість судового оскарження різних етапів та умов процесу.

[1] https://www.idea.int/data-tools/data/direct-democracy

[2] https://en.wikipedia.org/wiki/Recall_election#Switzerland

[3] http://aceproject.org/ero-en/regions/americas/BO/bolivia-constitucion-2016

[4]. https://www.constituteproject.org/constitution/Iceland_2013.pdf?lang=en

[5] Див., наприклад, Конституцію Латвії https://www.saeima.lv/en/legislative-process/constitution

[6] https://www.idea.int/advanced-search?th=Direct%20Democracy%20Database&region=&question=

[7] https://www.idea.int/node/231734

[8] https://www.idea.int/node/202172

[9] https://www.gob.pe/onpe

[10] https://portal.jne.gob.pe/portal/

[11] https://www.onpe.gob.pe/modEducacion/Publicaciones/RPC-CPR2017.pdf

[12] https://es.wikipedia.org/wiki/Consulta_popular_de_revocatoria_de_marzo_de_2013

[13] https://en.wikipedia.org/wiki/2004_Venezuelan_recall_referendum and https://es.wikipedia.org/wiki/Referéndum_revocatorio_de_Venezuela_de_2004

[14]https://www.bayern.landtag.de/fileadmin/Internet_Dokumente/Sonstiges_P/BV_Verfassung_Englisch_formatiert_14-12-16.pdf

[15] https://en.wikipedia.org/wiki/Recall_election#United_States

[16] Ця частина ґрунтується на роботі International IDEA, де також надається огляд різних аспектів системи висловлення недовіри через референдум. Див. https://www.idea.int/sites/default/files/speeches/The-Use-and-Design-of-Recall-Votes.pdf

[17] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)011rev-e