Адам Доліва: Правосуб’єктність громад як інструмент децентралізації держави

Dr hab. Adam Doliwa prof. UwB na stanowisko dyrektora Filii Uniwersytetu w Białymstoku Wydziału Ekonomiczno-Informatycznego w Wilnie został powołany w ubiegłym roku. Podczas Międzynarodowych Targów Wiedzy, Edukacji i Kariery „Studijos 2020” wraz z wykładowcami uniwersytetu i swoim zastępcą, dr Arkadiuszem K. Bielińskim, reprezentował uczelnię, zachęcając przyszłych studentów do podjęcia nauki na tej uczelni. Stoisko Wydziału Ekonomiczno-Informatycznego zwiedziła ambasador RP na Litwie Urszula Doroszewska Dr hab. Adam Doliwa prof. UwB na stanowisko dyrektora Filii Uniwersytetu w Białymstoku Wydziału Ekonomiczno-Informatycznego w Wilnie został powołany w ubiegłym roku. Podczas Międzynarodowych Targów Wiedzy, Edukacji i Kariery „Studijos 2020” wraz z wykładowcami uniwersytetu i swoim zastępcą, dr Arkadiuszem K. Bielińskim, reprezentował uczelnię, zachęcając przyszłych studentów do podjęcia nauki na tej uczelni. Stoisko Wydziału Ekonomiczno-Informatycznego zwiedziła ambasador RP na Litwie Urszula Doroszewska Dr hab. Adam Doliwa, fot. Wilnoteka.lt

Проф. Адам Доліва, юридичний факультет, Білостоцький університет, Польща (Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам необхідно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.)

 

Правосуб’єктність громад як інструмент децентралізації держави

I. Вступні коментарі

Роздуми, які ви знайдете нижче, я хочу супроводити реченням, яке було девізом до книги про правосуб’єктність одиниць місцевого самоврядування в Польщі [A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, CH Beck, Warszawa 2012.] – " (...) в ґмінах – сила вільного суспільства" [A. de Tocqueville, O demokracji w Ameryce, Warszawa 1976, s. 134]. Я викладаю ці спостереження, щоби представити причини, значення та наслідки наділення ґмін у Польщі правосуб’єктністю та сформулювати рекомендації щодо значення правосуб’єктності українських громад у процесі децентралізації.

Наступні міркування представлені в устроєвому (суспільно-політичному), конституційному та законодавчому контекстах, а також ураховують досягнення юриспруденції та міжнародний досвід децентралізації.

II. Сутність та функції сучасного місцевого самоврядування

Юридична форма місцевого самоврядування в європейських країнах є результатом тривалої еволюції, головний фактор якої має політичний характер: ідеться про прагнення окремих суспільств до свободи та демократії, включаючи місцеву, через незалежність в управлінні місцевими публічними справами. В цьому сенсі місцеве самоврядуванняце етап розвитку і формула демократичної держави. Окрім політичного фактору, розвиток самоврядування також має доктринальні та теоретичні основи, що визначають сутність, предмет, обсяг і функції самоврядування та юридичний статус його організаційних одиниць у державі.

До доктрин місцевого самоврядування належать, зокрема: французька, революційна концепція четвертої муніципальної влади (pouvoir municipal), яка передбачає аналогію між правовідносинами: одиниця – держава і громада – держава; німецька, ліберальна теорія свободи громади; доктрина конституціоналізації державного устрою та верховенства права (Rechtsstaat). Своєю чергою, до основних теорій, що описують розвиток місцевого самоврядування та пояснюють його роль у державі, належать: теорія природного права на самоврядування, теорія суспільного самоврядування та державна теорія місцевого самоврядування.

Конституції та закони про місцеве самоврядування, що діють у демократичних країнах, як правило, не визначають правового поняття самоврядування – це предмет судової практики та правознавства. Натомість конституції визначають устроєві цінності та принципи, що формують правове становище самоврядування. Правова основа, що встановлює сутність самоврядування, міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. (далі – ЄХМС), зокрема в її ст. 3, згідно з якою місцеве самоврядування означає право та здатність місцевих громад у межах, встановлених законом, керувати значною частиною публічних справ на власну відповідальність та в інтересах своїх мешканців.

У цьому контексті місцеве самоврядування в польській та європейській юриспруденції розглядається як здійснення значної частини публічної адміністрації колективом жителів конкретної частини території держави, організованою в одиниці, що наділені широкою правосуб’єктністю. Цей останній елемент у Польщі реалізується шляхом надання ґмінам та повітам (місцеве самоврядування), а також воєводствам (регіональне самоврядування) правосуб’єктності (згідно з Конституцією РП від 1997 р. та законами про самоврядування від 1990 і 1998 рр.) – це необхідна передумова для діяльності від свого імені та на власну відповідальність.

III. Громада і держава в контексті теорії місцевого самоврядування

В європейському праві представлені різні теорії місцевого самоврядування. Суттєвим елементом найважливіших з них є відповідна концепція правосуб’єктності одиниць місцевого самоврядування (наприклад, ґмін). Найважливіші теорії місцевого самоврядування можна звести до тези про природно-правовий, суспільний або державний характер громади.

Сучасне європейське місцеве самоврядування, що полягає в законному передаванні державою об’єднанням громадян права та обов’язку здійснювати функції державного управління, вперше з’явилося у Франції в XIX столітті під час Великої французької революції у зв’язку з переходом від поліцейської держави до конституційного державного устрою. У той час просувалася теза про природне право об’єднань громадян на самоврядування ("природні права громад") і пропагувалося надання громадам прав, подібних до прав окремої людини.

Для цього громади отримували правосуб’єктність як основу для своїх прав як суб’єктів, а нагляд уряду за діяльністю громад був значно обмежений. Відповідно до теорії природного права, громади – це територіальні корпорації з різним статусом. З одного боку, вони мають власні природні права, а правосуб’єктність гарантує їм захист, подібний до того, який мають громадяни; з іншого боку, що стосується виконання доручених функцій держави, громади розглядаються як державні округи, створені для здійснення функцій публічної адміністрації.

Суть концепції природного права, однак, ґрунтується на припущенні, що місцеве самоврядування є незалежною структурою, яка протиставляється державі, а громада – це практична реалізація природної свободи місцевої спільноти жителів. Згідно з цією теорією, держава є похідною від прав громади, а становище громади принаймні рівне державі. Суть самоврядування полягає у виконанні комунальних справ, необхідних для функціонування природної місцевої громади. Правосуб’єктність громади виникає з її суті, вона закономірно пов’язана з її існуванням як соціальної структури та форми організації суспільного життя, що виникли ще до появи держави. Повноваження громади у сфері публічного та приватного права слідують із самого факту існування громади, а не з акту надання цих прав державою.

На наступному етапі розвитку сутність місцевого самоврядування пояснювалася за допомогою теорії соціальної природи громади. Зокрема, на тлі реформ державного управління в Пруссії на початку XIX століття (так звана міська ординація 1808 р.) самоврядування вважалося проявом боротьби містян за ліберальну державу. Раніше (наприклад, у Франції) воно вважалося муніципальним самоврядуванням, а відтоді почало визнаватися самоврядуванням суспільства – самоврядування як суспільна організація, створена для управління власними суспільними справами.

Відповідно до цього підходу, суб’єктом, який бере участь у здійсненні публічного управління, є міська громада. Важливими елементами суспільної теорії місцевого самоврядування були припущення та постулат участі соціального чинника, самостійно обраного до складу органів самоврядування, в державному управлінні. У рамках цієї теорії стверджувалося, що баланс соціальних сил має вирішальний вплив на децентралізацію державної влади та самоврядування. У той же час соціальна концепція не містила ширших висловлювань щодо правосуб’єктності одиниць самоврядування, роблячи акцент на елементі соціальної участі як на ключовому елементі місцевого самоврядування.

Згодом соціальна теорія переформувалася у так звану державну теорію самоврядування, що є основою сучасних європейських, зокрема польських, чинних устроєвих рішень. Відправною точкою для нового підходу стала концепція конституційної правової держави, що базується на верховенстві права, в якій суспільство не протиставляється державі як окремий суб’єкт первинних повноважень, а є джерелом мандату держави здійснювати владу. Суспільство стає субстратом (основою) держави як суспільного порядку. Функція управління загальними державними справами належить уряду та місцевому самоврядуванню, що покликане самостійно управляти місцевими публічними справами. Держава здійснює публічні повноваження за посередництвом підпорядкованих органів та шляхом конституційної передачі частини своєї влади місцевим громадам.

Місцева спільнота, організована в громади, є окремим суб’єктом, окремою юридичною особою, яка вступає в публічно-правові відносини з державою. Громади (ґміни) як територіальні корпорації, що уособлюють місцеву спільноту, також мають власні цивільно-правові повноваження (право власності). Громади здійснюють надані їм згідно з законом певні адміністративно-територіальні повноваження як власне публічне право. Згідно з державною теорією самоврядування, статус громади визначається правовим устроєм, що формується державою; лише в рамках закону допускається поява публічно-правової та приватно-правової суб’єктності громад.

Варто підкреслити, що громади є незалежними від держави суб’єктами, і, хоча завдання, які виконує самоврядування, того ж типу, що й публічні завдання державної адміністрації, це не державні, а власні завдання місцевого самоврядування. Публічна адміністрація поділяється на державну та самоврядну; суб’єктом самоврядної адміністрації є не держава, а окремі самоврядні юридичні особи (громади).

IV. Місцеве самоврядування та статус громади у світлі міжнародного досвіду

В Європі існують різноманітні моделі та системи місцевого самоврядування, наприклад, характерні для федеральних (Німеччина) або унітарних (Польща) держав, або держав, які базуються на регіональній автономії (Іспанія). Можна також виділити характерні форми самоврядування для різних державних традицій, наприклад, англосаксонської, германської, наполеонівської та скандинавської. Зважаючи на мету цієї роботи, особливе значення потрібно приділити моделі місцевого самоврядування, яка формується в рамках процесу державної децентралізації (децентралізаційна модель). Окрему увагу варто теж присвятити так званому європейському стандарту місцевого самоврядування, що виникає з ЄХМС.

У федеральній державі діє вертикальний поділ влади та суверенітету, члени федерації, крім виконавчої, мають судову та законодавчу владу. Отже, федералізм означає поділ суверенітету між федеральною державою та її складовими частинами. У державах із регіональною автономією, яка може бути перехідним етапом на шляху до федерації, відбувається децентралізація законодавчої влади між національним парламентом та законодавчими органами автономних територіальних одиниць, які таким чином уповноважені ухвалювати право на рівні законів. Одиниці місцевого самоврядування в унітарних державах, як-от Польща чи Україна, незалежно від того, чи це місцевий, чи регіональний рівень управління, є лише суб’єктами виконавчої влади, що мають повноваження встановлювати місцеве право, але не мають жодних атрибутів державного суверенітету.

В англосаксонській державній традиції місцеве самоврядування – це форма децентралізації юніоністської держави (Великобританія). Воно формується відповідно до доктрини обмеженого федералізму [J. Loughlin, B. G. Peters, The State Traditions, Administrative Reform and Regionalization (w:), M. Keating, J. Loughlin (red.), The Political Economy and Regionalism, London 1997, s. 14 і наст.]. Своєю чергою, в германській традиції, у таких країнах, як Німеччина та Австрія, публічна адміністрація підпорядковується нормам публічного права, а одиниці місцевого самоврядування набувають форми публічно-правових корпорацій і становлять форму державної децентралізації (що має форму кооперативної федерації). В наполеонівській державній традиції, що присутня у Франції, Іспанії, Італії, Португалії та Греції, самоврядування діє на регіональному рівні; регіоналізація унітарної держави є формою децентралізації. Насамкінець, згідно зі скандинавською традицією (наприклад, Швеція, Данія), адміністрація в децентралізованій та унітарній державі базується на публічному праві та теорії управління й організації; децентралізація адміністрації спирається на потужне місцеве самоврядування, що означає місцеву автономію.

Що важливо і на чому варто наголосити, місцеве самоврядування в англосаксонській моделі працює згідно з доктриною ultra vires  (акти, що здійснюються ultra vires, тобто поза межами законних повноважень, є недійсними, оскільки виходять за межі правоздатності корпорації), а в країнах Центральної Європи, включаючи Польщу, наділене так званою загальною компетентністю (презумпція повноважень).

Англійське право "завжди", з Великої хартії вольностей (the Great Charter) від 1215 р., передбачало місцеве самоврядування, яке розглядається як інститут з усталеними традиціями та позицією. Устроєвою підставою англійського самоврядування, яке набуло сучасних форм у XIX столітті (Poor Law Amendment Act (1834); The Municipial Corporations Act (1835)), є принцип загальних виборів до місцевих рад, суб’єктність і незалежність місцевої адміністрації (local government). В Англії закон наділяє самоврядування численними державними завданнями, багатьма повноваженнями та публічним майном.

Структури англійської місцевої адміністрації (графства) мають атрибути незалежності, а тенденції до централізації вважаються «неанглійськими та неконституційними». Самоврядування та англійська місцева демократія характеризуються гарантією можливості вибору пріоритетів місцевого розвитку та способів організації надання соціальних послуг і висловлення думок представниками місцевих громад. Незалежне англійське самоврядування та англійська місцева демократія врівноважують всемогутність держави. Англійські одиниці місцевого самоврядування завжди діють від свого імені та не виконують жодних дій від імені держави. Особливістю органів місцевої адміністрації є правосуб’єктність, що проявляється насамперед у сфері приватного права та включає право укладати договори, розпоряджатися власністю та виступати в судах від свого імені.

У той же час, на відміну від Польщі, правосуб’єктність в Англії мають не громади (ґміни), що в польському законодавстві визначаються як самоврядні місцеві громади, а органи місцевої адміністрації (local authorities), які здійснюють місцеве управління (local government).

Традиційною особливістю німецького місцевого самоврядування, яке характеризується широким діапазоном самостійності та суб’єктності одиниць самоврядування, є велика системна диференціація. Можна сказати, що там існує устроєва мозаїка типів та моделей громад. Однак основою порядку місцевого самоврядування Німеччини є принцип юридичного відокремлення суб’єктів самоврядування, які мають статус територіальних корпорацій, що є юридичними особами публічного права. Принцип місцевої самоврядності в Німеччині є важливим елементом конституційного устрою.

Він забезпечує демократичний спосіб здійснення влади і разом із принципом федерального устрою держави служить реалізації конституційного принципу поділу влади. Місцеве самоврядування в Німеччині базується на автономній відокремленості від держави. У німецькому правознавстві є вислів, що "самоврядування – це межа всемогутності держави". Водночас місцеві громади не є державою в державі та, будучи суб’єктами виконавчої влади, не лише підпорядковуються закону, але й підлягають нагляду з боку держави. Громади не мають жодних основних прав; ними наділені лише громадяни.

Структури місцевого самоврядування у Франції слугують для адміністрування, тобто для управління публічними справами. Сутність самоврядування у французькому праві описується за допомогою таких правових понять та принципів, як публічно-правова суб’єктність, територіальна громада, місцева громада, децентралізація та адміністративний нагляд. Наразі суб’єкти самоврядування у Франції, які мають статус місцевих громад (collectivité local), – це громади (комуни та муніципалітети), департаменти і регіони. Вони мають виборні органи, право вести власну адміністративну діяльність та місцеві законодавчі повноваження. Місцеві громади, які називаються радше децентралізованою адміністрацією, а не місцевим самоврядуванням, визначаються у французькому законодавстві та правознавстві як територіально децентралізовані особи публічного права [B. Remond, J. Blanc, Les collectivités locales, Paris 1989.]

Постсоціалістичні країни також включили у свої нові демократичні конституції положення, що регулюють місцеве самоврядування. Наприклад, основні закони Угорщини, Болгарії та Румунії базуються на формальній незалежності самоврядування, основною одиницею якого є громада, і передають громадам та іншим одиницям самоврядування правотворчі повноваження у сфері місцевих справ, гарантуючи правовий захист самоврядування та право на об’єднання місцевих адміністративних одиниць, зокрема, з метою спільного виконання публічних завдань.

Подібним чином Чехія та Словаччина, виконуючи зобов’язання, передбачені ст. 2 ЄХМС, ввели до своїх Конституцій норми, що стосуються місцевого самоврядування, завдяки чому в цих країнах існує самоврядна структура політичної системи [K. Lacina, Z. Vajdova, Local Government in Czech Republic (w:), T. M. Horvath (red.), Decentralization: Experiments and Reforms, Budapest 2000, s. 258 і наст.]. В Конституції Литви законодавчі положення регулюють основні питання децентралізованої місцевої адміністрації. Конституція гарантує право на самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування визначені в законі про самоврядування. Місцеве самоврядування в Литві є незалежним і не підпорядковується державі; право на самоврядування здійснюють відповідні ради самоврядування.  Конституція Латвії не містить окремого розділу, який регулює місцеве самоврядування як елемент державного устрою.

Тільки в розділі, що визначає норми, "Основні права людини", відповідне положення передбачає, що кожен громадянин Латвії має право брати участь у діяльності держави та самоврядуванні в обсязі, визначеному законом, а також право доступу до державної служби. Самоврядування обирається громадянами Латвії та громадянами Європейського Союзу, які проживають у цій країні. Детальні положення містяться в законі. Місцеве самоврядування є незалежним; одиниці адміністративного поділу країни є одночасно сферами діяльності децентралізованих органів місцевої влади, які є представництвами місцевої громади. Місцеве самоврядування є автономним з погляду власних завдань, натомість у сфері завдань, покладених на нього урядовою адміністрацією, представляє Латвійську Республіку та підпорядковується безпосередньо уряду.

Конституція Естонії містить розділ "Місцеве самоврядування", де вказується на самостійність (незалежність) одиниць самоврядування. Одиницями місцевого самоврядування є повіти та міста (а також міські та сільські громади). Інші одиниці самоврядування можуть створюватися на підставі та в порядку, визначеному законом. Усі місцеві питання вирішуються та регулюються місцевим самоврядуванням, яке діє незалежно в рамках чинного законодавства. Обов’язки можуть покладатися на одиниці місцевого самоврядування лише на підставі закону або за їх згодою. Витрати, пов’язані з виконанням державних зобов’язань, покладених на місцеве самоврядування, покриваються з державного бюджету.

 V. Відновлення місцевого самоврядування в Польщі в 1990 р.

Територіальне самоврядування в Польщі має давню традицію, що сягає XIII століття, тому в 1990 р., після падіння комуністичної системи (1945–1989), елементами якої були принцип єдиної державної влади та так званий демократичний централізм, було вирішено, що відновлення самоврядування буде рішенням, яке відповідає історичним устроєвим традиціям, але передусім, що створення місцевого самоврядування буде основою нової держави (т. зв. «Самоврядна Польща») та гарантією демократизації влади та суспільства.

Реформа місцевого самоврядування 1990 р., що полягала у створенні ґмін, наділених правосуб’єктністю, поряд із основними політичними реформами, вважається одним із стовпів, на які спирається польська устроєва трансформація. Сьогодні, згідно з Конституцією РП від 1997 р., польське місцеве самоврядування відзначається універсальним, тобто комунальним, характером і є постійним конституційним елементом держави. В рамках другого етапу реформи самоврядування в 1998 р. його структура (що раніше базувалася на ґмінах, які є основними одиницями самоврядування, – на сьогодні існує 2477 ґмін), обсяг компетенцій та майна місцевого самоврядування були доповнені та розширені повітами (314) та воєводськими самоврядуваннями (16).

Хоча місцеве самоврядування в Польщі було наново побудоване в 90-х роках минулого століття на демократичних засадах, його нинішня структура та принципи функціонування базуються і на довоєнному досвіді Польщі, і на сучасному досвіді європейських країн, зокрема на розробленому у співпраці між країнами-членами Ради Європи європейському стандарті місцевого самоврядування, описаному в ЄХМС. На функціонування (хоча вже не на систему) місцевого самоврядування в Польщі впливає також acquis communautaire, що є результатом членства в Європейському Союзі. Юридичний доробок ЄС не включає окремого європейського самоврядного права, але європейські норми щодо трудового законодавства, охорони навколишнього середовища, державної допомоги, захисту конкуренції та ін. впливають на діяльність польських ґмін, повітів та воєводств під час виконання публічних завдань.

VI. Принцип децентралізації як основа місцевого самоврядування в Польщі

На правосуб’єктність польських ґмін та інших одиниць самоврядування суттєво впливає принцип децентралізації (ст. 15 Конституції РП). При цьому місцеве самоврядування не може зводитися лише до праксеологічного виміру, децентралізації державного управління; його суть та роль на рівні ґмін, повітів та воєводств полягає в "суспільній автентичності", яка проявляється тоді, коли місцева громада ототожнюється зі своїм самоврядуванням та бере участь у його діяльності.

Децентралізація – це процес розподілу адміністративних завдань між різними незалежними одна від одної організаціями, які є юридичними особами публічного права; окрема від держави публічно-правова правосуб’єктність одиниць самоврядування є запорукою самостійності децентралізованих суб’єктів.

Децентралізація – це процес передачі державою завдань іншим самостійним суб’єктам; ця передача завдань не має довільного характеру, а базується на праві місцевих громад на власну публічну адміністрацію, на власні місцеві публічні завдання. Також передача відбувається відповідно до закону. Децентралізація – це системний принцип, який передбачає наявність у публічно-правовій системі відокремлених від держави колективних суб’єктів (юридичних осіб), створення яких спрямоване на формування суб’єктності місцевої громади з погляду публічно-правових відносин. Незалежність суб’єктів самоврядування визначає успіх децентралізації.

Децентралізація стосується різних сфер суспільного життя: політичної сфери – таким чином вона впливає на незалежне позиціонування місцевої влади в державі; сфери публічних функцій – визначає обсяг прав і обов’язків місцевої публічної влади та обсяг свободи прийняття рішень про використання конкретних правових та економічних інструментів; сфери власності та місцевої економіки – вплив на місцевий розвиток; сфери публічних фінансів і сфери адміністрації – стосуються свободи прийняття рішень про організацію місцевої адміністрації, формування корпусу місцевих чиновників. Децентралізація є широким загальним поняттям, тоді як місцеве самоврядування – різновидом децентралізації.

Наслідком децентралізації є надання одиницям самоврядування можливості створювати місцеве право; принцип децентралізації також визначає спосіб, у який самоврядування здійснює свої правові повноваження, надані йому в положеннях і національного, і місцевого права – в останньому випадку це первинні компетенції, встановлені самоврядуванням для себе самого. Із цього погляду децентралізація як спосіб організації держави є аргументом на користь публічно-правової суб’єктності (особистості) територіальних одиниць самоврядування; лише одиниці місцевого самоврядування, наділені публічно-правовою суб’єктністю, тобто незалежні суб’єкти адміністрування, забезпечують ефективність та дієвість такої державної організації. У цьому сенсі публічно-правова суб’єктність виникає із права до управління власними місцевими справами.

Отже, у Польщі діє децентралізаційна модель місцевого самоврядування, яка має такі специфічні риси: територіальні одиниці самоврядування функціонують як незалежні юридичні особи; на регіональному рівні територіального поділу існує дуалізм адміністрації державної (воєвода) та самоврядної (сеймик та воєводське управління); всі одиниці самоврядування мають два типи органів: органи прийняття рішень та виконавчі; над діяльністю самоврядування здійснюється адміністративний нагляд, обмежений критерієм законності; правильність та юридичну допустимість нагляду контролюють адміністративні суди.

VII. Вплив принципу законності на суб’єктність самоврядування

Суб’єктність територіальних одиниць місцевого самоврядування у сфері здійснення публічної влади в демократичній державі із верховенством права визначається принципом законності. Відповідно до ст. 7 Конституції РП, органи публічної влади, зокрема самоврядування, діють на підставі та в межах законодавства.

Публічні суб’єкти та органи повинні діяти законно: згідно з законом та в межах встановленим законодавством повноважень, за умови верховенства Конституції. Суб’єкти публічної влади повинні діяти легально, оскільки діями громад, які є адресатами адміністративних наказів та заборон, має керувати закон, а не воля осіб, що виконують публічні функції.

VIII. Правосуб’єктність самоврядування та принцип унітарної держави

Конституція РП у ст. 3 визначає принцип унітарності держави, що має правові та політичні наслідки в територіальній сфері, сфері розподілу повноважень, міжнародних, представницьких, фінансових та культурних питаннях, тому принцип унітарності держави впливає на характер правосуб’єктності територіальних одиниць місцевого самоврядування. У межах унітарної держави одиниці самоврядування є частиною держави; державний адміністративний устрій Польщі базується на тому, що уряд та урядова територіальна адміністрація відповідають за справи загального інтересу (державний суверенітет і єдність, колективна безпека, міжнародні відносини, турбота про дотримання закону та підтримка загальних факторів цивілізаційного розвитку: соціального та економічного), а самоврядування відповідає за місцеві інтереси (комунальне господарство, громадський транспорт, освіта на різних рівнях, інфраструктура, соціальна допомога, охорона природи, культура і спорт, місцева безпека тощо).

Суть унітарного устрою держави полягає в тому, що система органів публічної влади представляє єдину країну і єдиний характер політичних прав громадян. Принципу унітарності держави не суперечить територіальний поділ країни на одиниці, в межах яких існують децентралізовані суб’єкти адміністрації.

Децентралізація, що веде до створення територіальних одиниць, наділених виключними фінансовими повноваженнями та незалежними повноваженнями у сфері зовнішньої політики, які не підлягають нагляду з боку державних органів, суперечила б конституційному принципу унітарної держави.

Територіальні одиниці (навіть найбільші, регіональні) як суб’єкти самоврядування не мають жодних атрибутів, характерних для частин федеральної держави; ґміни, повіти та воєводства є самостійними одиницями самоврядування, які є юридичними особами, однак вони створені шляхом диспозиції норми державного права. Одиниці місцевого самоврядування не мають характеру окремої держави, а також не мають права виходу зі складу держави чи власних необмежених первинних повноважень у сфері здійснення влади.

IX. Правосуб’єктність самоврядування та принцип субсидіарності державної влади

Згідно з Конституцією РП, окрім державної спільноти, елементом державного устрою є одиниці місцевого самоврядування як корпорації, створені для реалізації публічних інтересів, що наділені власними органами та призначені для участі у здійсненні публічної влади. Відповідно до декларації, яка міститься в преамбулі Конституції РП, права громадян та їхніх громад посилюються принципом субсидіарності державної влади, який є однією з аксіологічних основ правового порядку РП. Крім того, ст. 4 п. 3 ЄХМС вказує: "Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії".

З принципу субсидіарності слідує переконання, що потрібно розподілити публічні обов’язки таким чином, щоби держава в цілому виконувала лише ті завдання, яких не можуть виконувати громадяни, їхні громади або організації самостійно. Принцип субсидіарності – це принцип обмеження та розподілу публічної влади (центральної) та фактор підтримки автономії й розвитку соціальних груп; у цьому сенсі він визначає суб’єктність територіальної одиниці місцевого самоврядування як суб’єкта місцевої публічної влади. Децентралізація є умовою ефективного функціонування принципу субсидіарності; лише тоді, коли існують незалежні суб’єкти самоврядування, можна говорити про виконання державних завдань на якомога нижчому рівні та, якщо потрібно, про переміщення державних завдань нагору – їх перехід до адміністративних структур вищого рівня.

X. Конституційний принцип судового захисту незалежності одиниць місцевого самоврядування

Самостійність територіальних одиниць місцевого самоврядування в польському праві означає незалежність та відсутність ієрархічного підпорядкування громад органам державної адміністрації. Самоврядування має суб’єктну незалежність, що є наслідком правосуб’єктності ґмін (повітів та воєводств), і предметну незалежність, що виявляється у праві до власних публічних завдань та праві реалізації місцевих публічних інтересів. Суб’єктна незалежність означає, що відносини між одиницею самоврядування та державою загалом можна визначити правовими відносинами (у рамках публічного чи цивільного права).

Предметна незалежність полягає в тому, що завдання одиниці самоврядування визначаються його органами, що обираються місцевою громадою, а не призначаються будь-ким ззовні. Тільки тоді, коли органи самоврядування порушують закон, дозволене втручання органів державного нагляду.

Хоча у Конституції РП фактично виражена лише гарантія судового захисту незалежності, сам принцип незалежності територіальних одиниць самоврядування як устроєвий принцип є значною мірою ефектом інтерпретацій. Самостійність одиниць самоврядування, що базується на положеннях Конституції, яка передбачає "виконання значної частини публічних завдань, передбачених у рамках законів, від свого імені та на власну відповідальність", є проявом природного права територіальних громад до реалізації місцевих або регіональних публічних потреб. Судовий захист незалежності охоплює дві сфери правосуб’єктності одиниць самоврядування: сферу публічних прав та сферу приватних прав (майнових та особистих).

Незалежність місцевого самоврядування в Польщі включає: незалежність у формуванні внутрішнього устрою (ст. 169 п. 4 Конституції РП); фінансову самостійність, що означає виконання важливих публічних завдань у сфері фінансового управління від свого імені та на власну відповідальність, незалежність доходів і витрат, а також незалежність у здійсненні управління бюджетом (ст. 167 Конституції РП); податкову незалежність, що означає право встановлювати розмір місцевих податків і зборів (ст. 168 Конституції РП) та право на самооподаткування жителів ґміни шляхом місцевого референдуму; майнову незалежність, завдяки якій правосуб’єктність одиниць самоврядування включає право власності та інші майнові права (комунальна власність); насамкінець публічно-правову незалежність, що означає участь у здійсненні влади та самостійне виконання публічних завдань (ст. 163 та ст. 166 Конституції РП).

XI. Ключові питання та відповіді

1. Чому польські ґміни, повіти та воєводства отримали статус юридичних осіб? Якою була мотивація та аргументація держави на користь реалізації цього принципу? Яким був статус місцевого самоврядування в Польщі до його введення?

За часів Польської Народної Республіки (до 1990 р.) в Польщі не було реального місцевого самоврядування, тому що тогочасна система влади базувалася на централізації, яка була протилежністю децентралізації, а також на принципі єдності влади, що суперечить принципу розподілу (на три гілки). Ця система передбачала ієрархічне підпорядкування нижчих органів влади вищим. Народні ради, що діяли в Польщі у 1950–1989 рр. (в ґмінах, містах, районах великих міст, повітах і воєводствах), були "місцевими органами єдиної державної влади", тобто "органами державної влади трудящих міст і сіл, що виражали їхню волю". Народні ради не були юридичними особами (на відміну від довоєнного самоврядування), вони були органами державної адміністрації: несамостійними, централізованими та ієрархічно підпорядкованими урядовій (політичній) владі. Чинне на той момент законодавство передбачало, що народні ради діють на основі визначених законом повноважень і відповідно до вказівок та інструкцій Державної ради, Ради міністрів та відповідних міністрів. Закон про запровадження системи рад (т. зв. радянська система) ліквідував попередню систему місцевого самоврядування, згідно з ним майно попередніх довоєнних об’єднань місцевого самоврядування силою закону переходить у власність держави.

Відновлення в Польщі ґмінного (1990), повітового та воєводського (1999) самоврядування базувалося на прагненні встановити незалежну місцеву адміністрацію, тому Конституція та закони РП надають суб’єктам місцевого самоврядування (ґміна, повіт, воєводство) статус юридичних осіб. Мотивація та аргументація на користь реалізації принципу встановлення правосуб’єктності самоврядування полягає в наступному. Було визнано, що в демократичній децентралізованій державі, яка визнає поділ влади, необхідні справжні незалежні ґміни, які будуть незалежними тоді, коли держава розглядатиме їх як юридичних осіб. Критеріями незалежності було визнано: надання ґмінам власного майна та визнання місцевих інтересів такими, що є гідними правового захисту. Надання правосуб’єктності розглядалося як формальна процедура, виправдана когнітивними аргументами (відомо, "ким" є "ґміна") та практичними перевагами (можливість діяти «від свого імені та на власну відповідальність»).

2. Що саме означає статус юридичної особи одиниць місцевого самоврядування в Польщі? Що самоврядування отримало із наданням статусу юридичної особи? Які додаткові можливості та гарантії мають одиниці місцевого самоврядування після реформи децентралізації, яких у них не було раніше?

Правосуб’єктність одиниць місцевого самоврядування є однією з гарантій незалежності самоврядування в Польщі. Статус юридичної особи означає, що ґміни (повіти та воєводства) мають здатність бути суб’єктами прав та обов’язків, і майнових (наприклад, право власності), і особистих (захист репутації), і публічних (наприклад, встановлення місцевих норм); це означає, що вони можуть від свого імені виступати в судах (цивільних та адміністративних), а також можуть оскаржувати рішення державних органів (наприклад, наглядові рішення).

Правосуб’єктність тісно пов’язана з процесом комуналізації державного майна та наданням самоврядуванню права вести комунальне господарство від свого імені на основі власного майна у рамках своїх публічних завдань. Правосуб’єктність одиниць місцевого самоврядування призводить у результаті до визнання їхніх власних прав як суб’єктів. Одиниці самоврядування, як самостійні та наділені статусом юридичної особи суб’єкти управління, діють у межах функцій держави, однак мають свої права, компетенції та завдання.

Держава не покладає на місцеве самоврядування права та завдання в довільний спосіб, вони слідують із Конституції та законів, а також із міжнародного права. Держава має конституційний обов’язок визнавати та поважати права одиниць місцевого самоврядування як суб’єктів. Правосуб’єктність одиниць місцевого самоврядування також означає, що вони мають право на судовий захист, зокрема право на конституційну скаргу до Конституційного трибуналу.

Завдяки наданню одиницям місцевого самоврядування правосуб’єктності місцеве самоврядування отримало рівне ставлення і в публічній сфері, і у сфері майнових відносин. Самоврядування, виконуючи публічні завдання, може використовувати правові інструменти, майже такі ж, які до цього часу були закріплені лише за державною владою (йдеться найперше про засоби здійснення влади). Органи ухвалення рішень (представницькі) та виконавчі органи одиниць місцевого самоврядування можуть ухвалювати норми місцевого права, які будуть обов’язковими на території громади. Завдяки своїй правосуб’єктності самоврядування має величезну силу, оскільки розглядається як публічно-правова особа.

Органи місцевого самоврядування з погляду адміністративного права були прирівняні до органів державної адміністрації. Місцеве самоврядування (ґміна, повіт або воєводство) також має статус юридичної особи як суб’єкт приватного права – це означає, що воно володіє майном і може ним (майже вільно) розпоряджатися. До того ж майже всі одиниці місцевого самоврядування можуть вступати в правовідносини не лише з іншими юридичними особами та деякими державними органами, а й із фізичними особами – в цивільно-правові та адміністративно-правові відносини на рівних умовах. Ба більше, одиниці місцевого самоврядування можуть вступати в суперечки з органами державної влади і не будуть у програшній позиції, попри те, що часто контролюються цими органами влади.

3. Чи був перехідний період (після 1990 р.) для впровадження цих змін? Якщо так, скільки він тривав?

Ні, перехідного періоду не було; 8 березня 1990 р. були прийняті закон про ґмінне самоврядування та нормативні акти, що вводили цей закон. На підставі цього закону ґміни, створені на основі одиниць основного адміністративного поділу країни, почали діяльність одразу після набрання чинності закону про місцеве самоврядування в травні 1990 р.

4. Чи Польща як держава має статус юридичної особи? Чи є окремі міністерства юридичними особами?

Так, згідно з польським законодавством, держава є юридичною особою і має правосуб’єктність. Очевидно, статус юридичної особи був наданий державі з погляду цивільно-правових відносин; держава як Державна скарбниця, відповідно до ст. 34 Цивільного кодексу, в цивільно-правових відносинах виступає як суб’єкт прав та обов’язків, які стосуються державного майна, що не належить іншим державним юридичним особам.

Держава є суб’єктом права, юридичною особою і як така підпорядковується нормам права; держава не може порушувати чужих прав, інакше нестиме юридичну відповідальність, включаючи відповідальність за збитки. Як суб’єкт права, як особа, а не як верховна влада (законодавець), держава діє згідно з нормами закону.

У правознавстві термін "держава" визначається по-різному, зокрема як складний "особливий суб’єкт права". Відповідно до цього підходу, держава є 'територіальною корпорацією", "суб’єктом правовідносин" у рамках публічного та цивільного права; держава має характер колективного утворення, як публічно-правова організація є юридичною особою. Варто підкреслити, що одиниці місцевого самоврядування не є частиною держави, що розуміється як апарат державних органів; натомість вони, безсумнівно, є частиною держави як своєрідної цілісності, що складається з трьох елементів: території, населення та публічної влади. У межах визначеної таким чином держави одиниці місцевого самоврядування є частиною державного організму, що сприймається як публічно-правова організація суспільства. Відносини між державою та одиницями самоврядування базуються на тому, що вони діють як окремі юридичні особи.

Між урядовою адміністрацією та адміністрацією місцевого самоврядування, у сфері публічної адміністрації та виконавчої влади, яку вони здійснюють, є низка подібного та одна суттєва відмінність, із якої виникає суб’єктність одиниць місцевого самоврядування. З одного боку, органи державної адміністрації та суб’єкти місцевого самоврядування функціонують у межах однієї держави, належать до сектору виконавчої влади, функціонують на основі єдиної правової системи, норми якої є для них обов’язковими до виконання. З іншого боку, обидва сектори державної адміністрації функціонують в окремих структурах, одна з яких є ієрархічною (урядова), а інша – децентралізованою (місцеве самоврядування). Суб’єкти місцевого самоврядування – одиниці місцевого самоврядування – мають окрему від держави правосуб’єктність.

Правосуб’єктність держави – юридичної особи, яка діє як Республіка Польща або як Державна скарбниця, – можна помітити в законі від 8 липня 2005 р. про Генеральну прокуратуру Державної скарбниці, яка є формою централізованого представництва держави (Державної скарбниці) в цивільних провадженнях. Закон передбачає, що одним із завдань Генеральної прокуратури є процесуальне представництво Державної скарбниці перед Верховним судом, загальними, військовими та арбітражними судами і, крім того, процесуальне представництво Республіки Польща перед судами, трибуналами та іншими органами, що ухвалюють рішення в рамках міжнародних відносин (наприклад, перед Європейським судом з прав людини, Судом Європейського Союзу).

Польська держава (Республіка Польща) є суб’єктом, що діє у сфері публічно-правової влади (imperium), а також суб’єктом, юридичною особою (Державна скарбниця), що діє в приватно-правовій сфері власності (dominium). Конституція РП у ст. 77 та Цивільний кодекс передбачають, що держава як Державна скарбниця несе майнову відповідальність та може відшкодовувати збитки за здійснення державної влади у спосіб, що суперечить законодавству.

Окремі міністерства в польській правовій системі не є юридичними особами, не мають власної цивільно-правової суб’єктності; в юридичному обороті виступають як органи держави (stationes fisci), що є юридичною особою, або як органи публічної влади, наділені повноваженнями згідно з Конституцією РП та законами.

5. Що означає правосуб’єктність ґміни з погляду національної безпеки? Чи є загрози?

Проблем такого типу – загрози національній безпеці – в польських публічних обговореннях або в практиці функціонування одиниць місцевого самоврядування в Польщі не було. Не виникала тема негативних наслідків укріплення правосуб’єктності одиниць місцевого самоврядування з погляду захисту національної безпеки. Таку загрозу можна потенційно побачити в діяльності різних організацій, які прагнуть визнання окремої сілезької «національності» (що не визнана законом та польською державою), хоча сілезькі організації ніколи не впливали на структури місцевого самоврядування в Сілезькому воєводстві у спосіб, який міг би таку загрозу створити (наприклад, поширюючи відцентрові, дезінтеграційні тенденції).

На сторожі політичної, територіальної та правової єдності держави в контексті присутності в її структурі сильного місцевого самоврядування стоять насамперед конституційний принцип унітарної держави та принцип здійснення нагляду за діяльністю місцевого самоврядування Радою міністрів, воєводами та регіональними рахунковими палатами (у фінансових питаннях).

Також можна додати, що, хоча польське регіональне (воєводське) самоврядування має широкі повноваження щодо міжнародної співпраці (це питання регулюється окремою частиною закону від 5 червня 1998 р. про воєводське самоврядування) і сеймик воєводства (орган ухвалення рішень) самостійно визначає "Пріоритети міжнародної співпраці воєводства", відповідно до закону, по-перше, співпраця воєводства з регіональними громадами інших країн здійснюється відповідно до внутрішнього законодавства, міжнародною політикою держави та її міжнародними зобов’язаннями в межах завдань та повноважень воєводства, а по-друге, згадана вище постанова та укладені угоди про регіональну співпрацю обов’язково надсилаються міністру, відповідальному за закордонні справи, та міністру, який відповідає за публічну адміністрацію.

6. Який обсяг правосуб’єктності ґміни? Які переваги та недоліки визнання ґміни незалежною юридичною особою?

Ґміна, як і держава, має два різних юридичних обличчя: одне – в галузі адміністративного права, друге – в галузі цивільно-правових (приватно-правових) відносин. У випадку держави існує формальне відокремлення проблематики публічно-правової суб’єктності (держава як суб’єкт влади, Республіка Польща) від приватно-правової; на території цивільного права, у цивільно-правових відносинах суб’єктом є не стільки держава, скільки так звана Державна скарбниця як юридична особа. У випадку ґмін законодавець використовує один термін; ґміна – це єдина юридична особа як суб’єкт владних повноважень та як суб’єкт майнового права.

Ґміни як юридичні особи є суб’єктами суб’єктних прав; це і майнові та особисті права, зміст, набуття, відчуження та охорону яких регулює цивільне законодавство, і суб’єктні права, що базуються на нормах публічного права. До публічних суб’єктних прав одиниць місцевого самоврядування в такому розумінні належать: право брати участь у публічних доходах в обсязі, що відповідає покладеним завданням, право встановлювати розмір місцевих податків і зборів, право на судовий захист самостійності, право укладати угоди, право створювати організаційні підрозділи, право обирати власні нормотворчі та виконавчі органи, право визначати їхню внутрішню систему, право на об’єднання. Це суб’єктні права, що визначають статус місцевого самоврядування щодо держави, уповноважують до створення місцевої адміністрації та дають можливість виконувати перераховані публічні функції на підставі чинних норм законодавства.

7. В яких практичних ситуаціях правосуб’єктність підтримує діяльність місцевого самоврядування?

Статус юридичної особи значною мірою підтримує діяльність місцевого самоврядування. Завдяки правосуб’єктності місцеве самоврядування може бути не лише стороною цивільно-правових договорів, але й подавати позови і бути відповідачем у суді. Ґміна може бути стороною, наприклад, договорів купівлі-продажу, обміну, дарування, лізингу, оренди та ін. Завдяки цьому обирається найбільш зручна форма співпраці та функціонування місцевого самоврядування – місцеве самоврядування може бути і є партнером не лише однієї державної установи чи місцевого самоврядування, а й стороною угоди з приватною особою. Самоврядування може за потребою наймати працівників, закуповувати товари та послуги, необхідні для задоволення потреб місцевої громади. Самоврядування не мусить організовувати тендери для вибору підрядника, якщо має комунальне підприємство, яке професійно надаватиме потрібні послуги, тощо.

Важливо: якщо відбудеться суперечка щодо повноважень між самоврядуванням та урядовою адміністрацією, завдяки правосуб’єктності одиниць місцевого самоврядування уряд не зможе самостійно приймати рішення щодо розв’язання такої суперечки (позитивної – коли і місцеве самоврядування, і органи влади вважають, що уповноважені діяти в тій чи іншій справі, або негативної – коли обидві сторони вважають, що не мають відповідних повноважень), оскільки, згідно зі ст. 166 п. 3 Конституції РП, суперечки щодо компетентності між органами місцевого самоврядування та органами урядової адміністрації розглядаються адміністративними судами.

8. Які взаємозв’язки існують між ґміною як юридичною особою та її органами? Які відносини поєднують одиниці самоврядування різних рівнів (місцеве та регіональне самоврядування)? Як регулюються ці питання? Хто представляє ґміну як юридичну особу?

Ґміна – це юридична особа як самоврядна громада мешканців конкретної території держави, а її органи, тобто рада ґміни (міська рада) та війт (бурмістр або президент міста), є частиною її внутрішньої організаційної структури. Органи ґміни мають визначені на підставі законодавства повноваження, тобто право та обов’язок здійснювати діяльність у сфері виконання ґмінних публічних завдань. Кожна ґміна має раду ґміни, що є колективним органом ухвалення рішення та контролю, та війта (у містах – бурмістра або президента), який є одноосібним виконавчим та адміністративним органом ґміни, а також представляє ґміну від її імені.

Ґміна як юридична особа працює через свої органи; згідно з Конституцією Республіки Польща та іншими нормативними актами, ґміна як юридична особа «виконує свої завдання за посередництвом  нормотворчих та виконавчих органів»; «здійснює діяльність через свої органи в порядку, передбаченому законом та статутом, що ґрунтується на ньому». Таким чином, діяльність органів і загалом фізичних осіб, які виконують функції органу ґміни, – це діяльність самої ґміни як юридичної особи.

Варто підкреслити, що закон про ґмінне самоврядування зараховує до влади і органи, і жителів ґміни. Мешканці здійснюють свою владу шляхом прийняття рішень під час загального голосування (шляхом виборів та референдумів) або за посередництвом органів ґміни. Звідси слідує, що органи ґміни здійснюють владу від імені та в інтересах мешканців; війт від імені мешканців здійснює владу в окремих справах у сфері публічної адміністрації та представляє ґміну у сфері управління її майном, тоді як рада ґміни від імені жителів встановлює загальноприйняті на території ґміни місцеві норми (рішення), включаючи стратегію розвитку ґміни та бюджет, а також контролює діяльність війта (але не може звільнити його; це можуть зробити лише мешканці шляхом місцевого референдуму), який щороку подає до ради звіт про стан ґміни. Потрібно наголосити, що, згідно з розподілом владних повноважень між органами ґміни, «господарем» є війт.

Відповідно до закону, війт виконує рішення ради ґміни та завдання ґміни, визначені нормами закону, а також керує поточними справами ґміни та представляє останню за її межами.

Правовідносини між ґміною та її органами базуються на тому принципі, що суб’єктом правовідносин та суб’єктних прав є ґміна, наділена правосуб’єктністю, а не її органи. Майнові права, що включають право власності, інші цивільно-правові права як суб’єкта, а також права та обов’язки, що виникають із власних громадських завдань, включаючи право на участь у здійсненні публічної влади, належать до територіальних одиниць місцевого самоврядування, що є юридичними особами, та здійснюються їхніми органами. У сфері і цивільно-правових, і адміністративно-правових відносин орган одиниці місцевого самоврядування виражає в контексті устрою волю громади місцевого самоврядування, а в матеріально-правовому сенсі – волю одиниці місцевого самоврядування як юридичної особи.

Правоздатність та суб’єктні права має ґміна, а її правосуб’єктність служить реалізації та захисту законних інтересів самоврядної громади, тоді як органи та інші суб’єкти, за допомогою яких діє юридична особа, здійснюють конкретні цільові дії на підставі правових повноважень. Діяти, реалізовувати права та обов’язки, виконувати публічно-правові функції на підставі наданих законом повноважень може не вся організація, а її органи. З огляду на вищесказане необхідно чітко розділити одиницю місцевого самоврядування та її органи. Практика адміністративних судів дотримується думки, що лише одиниця самоврядування має правосуб’єктність і може бути суб’єктом прав та обов’язків, а також брати активну та пасивну участь у справах та провадженнях перед органами державного управління і в судових процесах.

З очевидних причин таким суб’єктом не може бути орган: і той, що представляє одиницю місцевого самоврядування, і той, що виконує imperium держави у формі адміністративної влади. В жодному разі не можна стверджувати, що орган має якийсь юридичний інтерес та процесуальну правоздатність. Юридичний інтерес може мати територіальна одиниця місцевого самоврядування, завдання якої виконують певні органи. Суб’єктом адміністративних прав є одиниця самоврядування, а на її органи покладаються різні повноваження, необхідні для здійснення цих прав та обов’язків. Адміністративно-правові повноваження обумовлені правосуб’єктністю ґміни, повіту чи самоврядування воєводства.

З правосуб’єктності виникає, що суб’єктом прав та обов’язків, пов’язаних із встановленим законом обсягом власних публічних завдань, включаючи майнові й особисті права та обов’язки, є одиниця місцевого самоврядування, а не її орган. Стороною, суб’єктом публічно-правових відносин, публічних завдань є одиниця місцевого самоврядування, а не її орган. Так само суб’єктом приватно-правових прав та обов’язків є одиниця місцевого самоврядування, що має правосуб’єктність, а не її орган. Це не суперечить Конструкції РП, згідно з якою органам, за допомогою яких одиниця місцевого самоврядування виконує свої публічні завдання, надаються повноваження щодо визначення властивостей, які є похідними від суб’єктних прав ґміни.

Відповідно до польського законодавства, основною одиницею місцевого самоврядування, передбаченою та визнаною такою безпосередньо в Конституції РП (ст. 164 п. 1), є ґміна. Ґміна в конституційному розумінні завжди є одиницею місцевого самоврядування, тому на її території не може бути впроваджена інша система державного управління, крім місцевого самоврядування, що базується на децентралізації, незалежності та правосуб’єктності ґміни. Інші одиниці самоврядування, тобто повіти та воєводства, визначені в законах.

Усі ґміни, повіти та воєводства мають статус одиниць місцевого самоврядування, наділених правосуб’єктністю, їхнє функціонування базується на розподілі завдань та компетенцій – повіти не є суб’єктами вищого рівня відносно ґмін, а воєводства не є одиницями вищого рівня щодо повітів. Між ґмінами, повітами та воєводствами немає ієрархічної підпорядкованості; вони не є суб’єктами вищої інстанції один до одного. Водночас одиниці місцевого самоврядування можуть і часто на практиці співпрацюють між собою під час виконання публічних завдань – на засадах рівності та співфінансування (наприклад, облаштовують спільні школи, разом будують дороги, організовують громадський транспорт).

Ґміни та повіти – це одиниці місцевого самоврядування, а воєводство – це регіональне самоврядування; вони різняться пропорціями між обсягом власних завдань та завдань, доручених урядом (у випадку ґмін та повітів – більше доручених завдань); повіти, крім місцевих понадґмінних питань, займаються завданнями повітових служб, інспекцій та охорони, а самоврядування воєводств серед публічних завдань у сфері задоволення потреб громади має виконувати, зокрема, завдання у галузі планування стратегії розвитку регіону та у сфері зовнішньої співпраці.

Варто зазначити, що конституційною основою трирівневої моделі самоврядування в Польщі є організаційна, суб’єктна та функціональна незалежність окремих ґмін, повітів та воєводств. Таким чином, поняття рівнів місцевого самоврядування в Польщі потрібно розглядати як окремі, незалежні та не підпорядковані один одному одиниці, що діють на різних ступенях основного територіального поділу держави.

9. Хто є представником ґміни в судах та за її межами у справах, що стосуються її (виконавчих) органів?

Згідно з законом про ґмінне самоврядування, поточними внутрішніми справами ґміни як виконавчий орган керує війт (бурмістр або президент міста), який також представляє її в контактах із третіми особами. Це означає, що рішення з поточних питань ґміни, особливо тих, що стосуються майна, приймаються війтом. Війт також представляє ґміну від її імені, подає заяви, укладає договори, представляє ґміну в цивільних та адміністративних судах. Війт видає адміністративні рішення в окремих справах у сфері публічної адміністрації.

Відповідно до законодавства, декларації та заяви від імені ґміни щодо управління майном складає одноосібно війт або заступник, що діє на підставі його доручення, самостійно або разом з іншою особою, уповноваженою війтом. Однак якщо юридична дія може спричинити виникнення грошових зобов’язань, для її реалізації необхідне затвердження з боку скарбника ґміни (головний бухгалтер бюджету) або уповноваженої ним особи.

У законі про ґмінне самоврядування немає жодного положення, яке дало б підстави раді ґміни чи голові такої ради будь-яким чином виступати від імені ґміни. Наприклад, на етапі оскарження рішення наглядового органу в адміністративному суді рада зобов’язана лише прийняти відповідну постанову про подання апеляції, тоді як у судовому провадженні процесуальну правоздатність матиме війт (бурмістр, президент), і він, як правило, буде виключно компетентним представляти ґміну перед адміністративним судом або видавати довіреності. Рада ґміни не має таких повноважень.

Однак у судовій практиці прийнято: якщо у справі є особливі обставини, неврахування яких може призвести до позбавлення ґміни права на судовий захист, тоді ґміну може представляти голова ради; водночас надання голові ради повноважень представляти її в суді потребує спеціального дозволу, що надається шляхом ухвалення рішення ради, оскільки він не може представляти раду та ґміну автоматично (не є органом ґміни). Потрібно підкреслити, що правоздатність у цивільних та адміністративних судових процесах надається ґміні, а не її органам.

До вищезазначених особливих обставин, серед іншого, можна зарахувати: виникнення конфлікту між радою ґміни та війтом (бурмістром, президентом) або ситуацію, коли предмет постанови вказує, що справа стосується законних інтересів війта (мера, президента), і тоді ґміну (не раду ґміни) може представляти голова ради ґміни, а не її виконавчий орган.

10. Як усе працює на практиці: хто управляє майном та фінансами, хто підписує заяви та інші документи?

Повноваження в цій сфері певним чином розподілені між органами ґміни; у виключній компетенції ради ґміни – насамперед призначення винагороди війта, визначення напрямів його діяльності та прийняття звітів про його діяльність; призначення та звільнення з посади скарбника ґміни, який є головним бухгалтером бюджету (з подання війта); прийняття бюджету ґміни, розгляд звітів про виконання бюджету та прийняття рішення про надання або відмову в їх схваленні; прийняття економічних програм; прийняття рішень про податки та збори в межах, визначених окремими законами; прийняття рішень у справах ґмінної власності, що перевищують сферу поточного управління; визначення суми, у межах якої війт може самостійно брати зобов’язання; прийняття рішень про співпрацю з іншими ґмінами та виділення для цього відповідних засобів.

Окрім того, завданням війта є виконання рішень ради ґміни та завдань ґміни, визначених законом. Завдання війта включають, зокрема, управління комунальною власністю та виконання бюджету. Як правило, заяви від імені ґміни в сфері управління майном складає війт одноосібно. Якщо юридична дія може спричинити виникнення грошових зобов’язань з боку ґміни, війт для її ефективного виконання повинен отримати погодження скарбника ґміни (головного бухгалтера бюджету).

Варто додати: закон передбачає, що ґміна самостійно здійснює фінансове управління на підставі постанови про ґмінний бюджет.

11. Чи впровадження принципу незалежності та правосуб’єктності вимагає змін до Цивільного кодексу та цивільного законодавства? Чи необхідні окремі нормативні акти для самоврядної громади як юридичної особи публічного права?

Самостійність одиниць місцевого самоврядування, наділення їх правосуб’єктністю та системні ознаки впливають на форму державного устрою, тому ці питання мають регулюватися публічним правом, особливо Конституцією.

Враховуючи те, що в польській системі самоврядування ґміна має правосуб’єктність і у сфері dominium (суб’єктність у цивільно-правових відносинах), і у сфері imperium (суб’єктність в адміністративно-правових відносинах), а також те, що ключове значення має публічно-правова суб’єктність (мається на увазі право здійснювати від свого імені публічну місцеву владу), надання ґміні статусу юридичної особи має відбуватися відповідно до публічного права (в Конституції), з чітким зазначенням, що ґміна як юридична особа має право власності та інші майнові права.

12. Зважаючи на вищезгадані питання, якими можуть бути рекомендації щодо змін у законодавстві України?

Потрібно поміркувати, зокрема, над наступним: регулювання статусу публічно-правової суб’єктності в Конституції; визначення джерела та обґрунтування для здійснення з боку керівництва громади місцевої адміністративної влади (публічне суб’єктне право, демократичні вибори органів влади громади); обсяг та гарантії фінансової та майнової самостійності громад; критерії та форми нагляду над діяльністю громади; значення і форми прямої демократії в громаді (референдуми та консультації); різного роду антикорупційні рішення (наприклад, заборона на ведення підприємницької діяльності особами, що мають владу в громаді).

13. Європейська хартія місцевого самоврядування у ст. 3 містить визначення місцевого самоврядування. В Україні повноваження місцевого самоврядування покладено на орган місцевого самоврядування, а органами місцевого самоврядування є ради, виконавчі органи тощо. У зв’язку з цим тлумаченням з’являється аргумент, що таке рішення відповідає Європейській хартії, тож немає необхідності надавати самій громаді статус юридичної особи. У сучасному коментарі до Європейської хартії зазначається, що місцева влада є юридичною особою. Як інтерпретується в цьому відношенні ЄХМС у Польщі?

Європейська хартія місцевого самоврядування від 1985 р. була підписана та ратифікована Польщею в 1993 р. ЄХМС – це міжнародна конвенція, що містить загальні принципи місцевого самоврядування, спільні для демократичних європейських країн. Відповідно до ст. 3 п. 1 ЄХМС, місцеве самоврядування означає право та здатність місцевих громад у межах, встановлених законом, керувати значною частиною публічних справ на власну відповідальність та в інтересах своїх мешканців. У польській науці прийнято вважати, що польське законодавство про місцеве самоврядування належним чином реалізує положення хартії.

Справді, ЄХМС прямо не вимагає, щоб одиниці місцевого самоврядування були наділені атрибутом юридичної особи, у зв’язку із чим інколи вважається, що правосуб’єктні функції одиниць місцевого самоврядування є спірними, а їхня діяльність достатньо підтверджує та захищає правопорядок держави. У той же час, однак, ЄХМС, використовуючи вираз "місцева громада", а не "місцеве самоврядування", наголошує на важливості корпоративного елементу адміністративної структури місцевого самоврядування. Саме місцеві громади повинні мати право та реальну здатність регулювати та керувати значною частиною державних справ, а також свободу вільно діяти у сфері власних повноважень. Повноваження місцевих громад, визначені законодавством, є недоторканними.

Таким чином, основною ідеєю ЄХМС є надання місцевим громадам суб’єктності. Забезпечення громад та інших одиниць місцевого самоврядування правосуб’єктністю в цьому контексті може розглядатися як юридична гарантія, що дозволяє місцевим громадам здійснювати публічні повноваження від свого імені та у власних інтересах.

Крім того, ЄХМС у преамбулі містить переконання, що надання місцевим громадам реальних повноважень створює умови для ефективного управління в безпосередній близькості від громадянина, а захист та зміцнення місцевого самоврядування в окремих європейських країнах суттєво сприяє розвитку Європи на фундаменті демократичних принципів та децентралізації влади. Все це можливо за умови, що місцеві громади є суб’єктними та самостійними, наділеними демократично сформованими органами прийняття рішень та мають широку автономію у сфері компетенцій, способів їх реалізації та ресурсів, необхідних для виконання своїх завдань.

14. Чи існують приклади актуальних судових справ та рішень, у яких принципи самостійності та правосуб’єктності ґмін сприяли захисту місцевого самоврядування?

Наприклад, Конституційний трибунал вироком від 6 березня 2019 р. (K 18/17) постановив, що положення ст. 36 п. 10 закону від 13 листопада 2003 р. про доходи одиниць місцевого самоврядування – в тій мірі, в якій вони стосуються ситуацій, коли громада з незалежних від неї причин отримує частину загальної субвенції в сумі, меншій за належну, або повернула субвенцію в сумі, що перевищує належну, – суперечать ст. 165 п. 1 Конституції Республіки Польща, тобто гарантованому конституційно принципу правосуб’єктності ґміни.

Своєю чергою, вироком від 24 квітня 2018 р. (II FSK 2544/17) Верховний адміністративний суд постановив, що неприпустимо викладати положення таким чином, який закриває ґміні шлях до судового провадження, чи то в адміністративному, чи то в цивільному процесі, що на підставі ст. 16 закону від 13 листопада 2013 р. про доходи одиниць місцевого самоврядування вимагає права на весь або частину податку з цивільно-правових операцій. Необхідність забезпечення ґміні можливості процесуального шляху для розгляду таких вимог виникає з конституційних норм, насамперед зі ст. 165 п. 1 Конституції РП, що гарантує ґміні правосуб’єктність. Отже, положення законів повинні бути викладені таким чином, щоб забезпечити ґміну процесуальними інструментами для відстоювання права на доходи, передбачені вищевказаним законом, включаючи надходження з податку від цивільно-правових операцій.

15. Що таке ґміна за своєю сутністю? Це адміністративно-територіальна одиниця? Мешканці? Щось іще? Ґміна є юридичною особою як адміністративно-територіальна одиниця? Як громада жителів? Як щось інше?

Поняття ґміни визначене у ст. 1 закону від 8 березня 1990 р. про ґмінне самоврядування; відповідно до цього положення, ґміною варто вважати самоврядну громаду, яку, згідно з законодавством, формують мешканці ґміни та відповідна територія. Положення ст. 2 цього закону вказує, що ґміна має статус юридичної особи, виконує публічні завдання від свого імені та на власну відповідальність, а також що самостійність ґміни підлягає судовому захисту.

У правознавстві прийнято вважати, що ґміна є корпоративно-територіальною юридичною особою; ґміна є одночасно адміністративно-територіальною одиницею (в організаційному сенсі це основна одиниця адміністративного поділу країни) та самоврядною громадою мешканців. Ґміна має статус юридичної особи як самоврядна громада (мешканці конкретної території).

З огляду на те, що Конституція РП у ст. 16 теж використовує концепцію самоврядної громади, яка формується згідно з законом та бере участь у здійсненні публічної влади, передбачається, що самоврядна громада (ґміна) як територіальна організаційна одиниця, наділена правосуб’єктністю, є суб’єктом конституційного права на місцеве самоврядування.

16. Чи можна представити висловлювання представників органів місцевого самоврядування чи посадовців асоціацій територіального самоврядування в Польщі про те, як вони сприймають принцип самостійності та правосуб’єктності ґмін?

"На мою думку, неможливо здійснити процеси децентралізації та забезпечити належне та ефективне функціонування місцевого самоврядування, не надавши йому правосуб’єктності. Відповідно до Конституції РП, місцеве самоврядування бере участь у здійсненні публічної влади, а суттєву частину публічних завдань виконує від свого імені та на власну відповідальність. Маючи статус юридичної особи, одиниця самоврядування з моменту своєї появи має правоздатність та дієздатність. Тільки шляхом надання правосуб’єктності одиницям місцевого самоврядування ми можемо повною мірою говорити про володіння майном (право власності та інші майнові права), фінансову незалежність, а отже, функціонування в правовому обігу від свого імені та на власну відповідальність. Тому завдяки статусу юридичної особи можна говорити про самостійність та незалежність. Крім того, самостійність самоврядування підлягає судовому захисту. Також спори про повноваження між органами місцевого самоврядування та органами державної адміністрації вирішуються незалежними адміністративними судами.

Дуже важливим елементом, пов’язаним із правосуб’єктністю, є забезпечення ґмін (а також повітів та самоврядувань воєводств) відповідним майном. Завдяки цьому вони можуть здійснювати господарську діяльність на власну користь та приймати ризики. Самоврядування самостійно відповідає за своїми зобов’язаннями саме завдяки майну, яким володіє. Воно також несе відповідальність за збитки, які можуть бути спричинені його діями. Можна навіть сказати, що самостійність самоврядування напряму залежить від майна, яким воно володіє.

Місцеве самоврядування в такому розумінні покликане не лише виконувати публічні завдання, воно передусім має задовольняти колективні потреби місцевої громади. У 2020 р. ми відзначали 30-річчя відродження місцевого самоврядування в Польщі. На думку поляків, реформа місцевого самоврядування є однією з найкращих реформ після зміни устрою в 1989 р. І хоча у відносинах між урядом та місцевим самоврядуванням виникають складні ситуації, саме правосуб’єктність, самостійність та права, що із цього виникають, на ґрунті цивільного, адміністративного та конституційного права гарантують захист інтересів самоврядних громад, що діють у межах ґмін, повітів та самоврядувань воєводств. Ефективне функціонування місцевого самоврядування також можливе, зокрема, завдяки наданню йому статусу юридичної особи" (Томаш Андрукєвіч, президент міста Елк, 62 тис. мешканців).

"Принцип самостійності та правосуб’єктності ґміни – це есенція існування самоврядування загалом. Завдяки правосуб’єктності самоврядування стає чимось на зразок домашнього господарства. Єдина відмінність полягає в тому, що в сім’ї право управляти мають дорослі – спочатку це батьки. В місцевому самоврядуванні найважливішими справами керують радники та війт, які обираються на прямих виборах та які від імені громади місцевого самоврядування реалізують проєкти, що найчастіше вказуються під час виборчої кампанії. Завдяки цьому реалізуються не лише заходи, відповідальність за які на місцеве самоврядування покладається державою, а й проєкти, що покращують якість життя місцевої громади та є проявом місцевої ініціативи органів самоврядування та громади. Влада близька до людей, тому що війт чи місцевий депутат – це часто сусід свого виборця у конкретному населеному пункті. Місцеве самоврядування має велику свободу в реалізації різних проєктів. Ця свобода виникає, зокрема, з того, що самоврядуванню гарантується велика самостійність. Звісно, не йдеться про повну свободу, оскільки дії самоврядування підлягають нагляду з боку держави, однак цей нагляд може здійснюватися лише з погляду легальності, тобто дотримання закону. Органи, що здійснюють нагляд над самоврядуванням, не можуть у рамках своїх функцій перевіряти доцільність, ефективність або чесність. Звичайно, місцеве самоврядування може контролюватися органами державного контролю, але ніколи з погляду доцільності вжитих заходів. Саме місцеве самоврядування за посередництвом своїх органів влади або безпосередньо за участю жителів (шляхом референдуму) вирішує, чи є певна дія доцільною, чи ні, а державні органи не повинні в це втручатися. Однак якщо наглядовий або контрольний орган поставить під сумнів певні дії самоврядування, то останнє не є беззахисним і може оскаржувати рішення державних органів перед незалежним загальним або адміністративним судом.

Важливо, що завдяки статусу юридичної особи конкретний житель може поставити під сумнів дії місцевого самоврядування і навіть призвести до того, що незалежний суд поставить під сумнів ці дії та зобов’яже змінити місцеві норми таким чином, щоб ці явища не повторювалися. Завдяки цьому мешканець не відчуває безсилля проти апарату місцевого самоврядування і має доступ майже до всіх публічних документів, що видаються органами самоврядування. Це означає, що контрольні повноваження має кожен окремий житель, який навіть не повинен бути громадянином Польщі.

Місцеве самоврядування, яке є юридичною особою, може також самостійно створювати інших юридичних осіб (наприклад, комерційні компанії чи соціальні кооперативи), які займатимуться не лише реалізацією комунально-побутових завдань, але й провадитимуть господарську діяльність подібно підприємствам, заснованим фізичними особами. Ґміни часто за посередництвом своїх компаній створюють готелі, ресторани або займаються продажем різного типу товарів чи послуг. Завдяки статусу юридичної особи та самостійності місцеве самоврядування може підтримувати неурядові організації, церкви та інші об’єднання в їхній статутній діяльності" (Станіслав Булаєвскі, бурмістр міста Мронгово, 22 тис. мешканців).

17. Чи мають ґміни в Польщі право об’єднуватися, співпрацювати та отримувати допомогу від інших одиниць місцевого самоврядування?

Так, ґміни та інші одиниці місцевого самоврядування мають гарантоване Конституцією право на об’єднання, зокрема право вступати до міжнародних об’єднань місцевих та регіональних громад і право на співпрацю з місцевими та регіональними громадами інших країн (ст. 172 Конституції РП). Правила використання цих конституційних прав детально визначені законами, що регулюють місцеве самоврядування. Загальним принципом польського законодавства у сфері самоврядування є те, що виконання публічних завдань може здійснюватися шляхом співпраці між одиницями місцевого самоврядування.

Правовими формами об’єднання (співпраці) всередині держави є комунальні об’єднання (об’єднання двох або більшої кількості ґмін, яке має статус юридичної особи), комунальні угоди (форма публічно-правового договору) i асоціації місцевого самоврядування (форма спільного представництва, інструмент комунікації й захисту інтересів місцевого самоврядування у відносинах з державою).

Польські одиниці місцевого самоврядування високо цінують і широко використовують право на об’єднання. В Польщі існують численні національні організації та асоціації, створені для захисту спільних інтересів. Вони також є форумом для співпраці в питаннях, що стосуються самоврядування. Їхні представники беруть участь у роботі Спільної комісії уряду та місцевого самоврядування. Найбільшими організаціями, що об’єднують одиниці місцевого самоврядування, є Союз польських містечок, Союз польських митрополій, Союз сільських ґмін, Союз польських міст, Союз воєводств РП.

Що стосується права на об’єднання, можна стверджувати, що зміни в польській адміністративній системі, здійснені на початку 90-х років XX століття, значно розширили повноваження місцевого самоврядування, давши можливість реалізувати міжнародну співпрацю на місцевому рівні; вона може мати форму прикордонної, транскордонної та міжрегіональної співпраці. За участю польських населених пунктів у Європі розвивається рух міст-побратимів. Міжнародної співпраці, суб’єктами якої можуть бути польські одиниці місцевого самоврядування, стосується Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між громадами та територіальними органами влади, укладена 21 травня 1980 р. в Мадриді.

XII. Підсумки та висновки. Рекомендації для України

Дві риси сучасного місцевого самоврядування є найважливішими: самоврядування – це спосіб та запорука децентралізації держави і публічної адміністрації (влади); умовою реального самоврядування та реальної децентралізації є правова, соціально-політична та майнова суб’єктність самоврядних громад (ґмін). На місцеве самоврядування законом покладається виконання публічних завдань, зокрема шляхом здійснення адміністративної влади відокремленими від держави юридичними особами, які у своїй діяльності є самостійними, хоча певною мірою підлягають державному нагляду. Самостійність одиниць місцевого самоврядування, яка має означати чітке законодавче визначення їхніх повноважень, властивостей, юридичних обов’язків та прав, насамперед служить практичним завданням; це забезпечує ефективність виконання публічних завдань місцевого та регіонального характеру.

Найважливіші функції місцевого самоврядування як елемента устрою – це демократизація, децентралізація та забезпечення субсидіарності держави та державної влади, а також прагнення до покращення якості життя людей та їхніх громад. Місцеве самоврядування – це школа демократії та політики, школа участі в суспільному житті. Воно може розглядатися як відкриття шляху місцевим громадам до участі в здійсненні влади. Місцеве самоврядування дає можливість будувати державу знизу вгору, від рівня громадянина та суспільної групи до рівня уряду; ґміна, тобто громада мешканців частини державної території, є найважливішою, основною частиною всієї системи публічної адміністрації. Сучасна демократична держава вже не забезпечує перетворення волі народу в соціальну реальність; хоча досі вона має таку ж, як і раніше, політику, тобто здатність вирішувати, якими справами потрібно займатися, але вже не має такої, як колись, сили, тобто здатності вирішувати ці справи. Тому вона вдається до децентралізації (поєднання політики та сили) та принципу субсидіарності. Сьогодні держава у власних інтересах та в інтересах своїх громадян запроваджує незалежне від неї місцеве самоврядування, оскільки сама держава не здатна повною мірою вирішувати справи, важливі для суспільства.

У політичному розумінні місцеве самоврядування – це спосіб надання суб’єктності місцевому суспільству – самоврядній громаді. Місцеве самоврядування та його конкретна позиція в політичній системі становлять вираз ідеї участі громадян у вирішенні проблем та потреб колективного життя місцевої громади, тобто участі у виконанні публічних завдань. З політичного погляду для сутності місцевого самоврядування характерними є децентралізація та соціалізація публічної влади. У юридичному розумінні самоврядування – це виконання завдань публічної адміністрації децентралізовано та на власну відповідальність окремими від держави суб’єктами, самоврядними (незалежними) у межах виконуваних завдань. Своєю чергою, самоврядування в політичному розумінні – це участь окремих одиниць, громадян (цивільних осіб) у виконанні конкретних державних завдань.

Принцип незалежності та правосуб’єктності ґмін повинен бути введений до Конституції; висновки з польського та міжнародного досвіду свідчать про користь надання громадам правосуб’єктності. Децентралізація та надання статусу юридичної особи одиницям місцевого самоврядування тісно пов’язані із захистом демократії. В цьому розумінні децентралізація означає "розсіювання" системи влади між центральною владою та самоврядними суб’єктами місцевої влади.

Наділені статусом юридичної особи громади формують систему "запобіжників" для захисту громадськості від крайніх дій політичної влади. Правосуб’єктність одиниць місцевого самоврядування, що гарантується законодавством, ефективно запобігає загрозам, що полягають у тому, що демократично обрана урядова більшість повністю підпорядкує собі всю державну систему.

Конкретні пропозиції конституційних та правових рішень – із посиланням на принципи, передбачені польською Конституцією, метою яких є забезпечення балансу влади та повного використання різних форм правового захисту, який може отримати громада, – можуть бути розроблені на підставі цієї роботи та публічного обговорення, проведеного на її основі. Елементом таких рекомендацій можуть також бути визначення етапів реалізації реформи децентралізації та план конкретних законодавчих рішень.

XIII. Основні аргументи на користь рекомендованих рішень для використання в публічній комунікації

Розбудова самоврядування та створення незалежних територіальних одиниць, що здійснюють децентралізовану публічну адміністрацію, – побудова місцевої демократії – це складний і тривалий процес. Під час цього процесу неможливо механічно перенести устрій самоврядування з однієї країни в іншу, але потрібно вивчати закордонні рішення та використовувати їх на практиці, особливо коли йдеться про досвід країн Центральної та Східної Європи, які, подібно до Польщі, пройшли шлях від тоталітаризму до демократії. Варто зазначити, що Польща – перша з постсоціалістичних країн, де інститут суб’єктних територіальних одиниць місцевого самоврядування, наділених статусом юридичної особи, став одним із стовпів політичної реформи.

Сильні, наділені суб’єктністю одиниці місцевого самоврядування в Польщі мають велику повагу і вважаються однією з гарантій демократії. Через те, що громадою, наділеною правосуб’єктністю, є самоврядна громада мешканців, присутня сильна ідентифікація місцевого суспільства з інтересами та незалежністю самоврядування.

Гарантією реальної децентралізації держави є сильне і наділене правосуб’єктністю, тобто відносно незалежне від держави, місцеве самоврядування. Самостійність ґмін означає гарантовані законом власні доходи (фінансова незалежність), статус юридичної особи у сфері публічного та приватного права (здійснення місцевої адміністративної влади та розпорядження своїм майном від власного імені) та можливість прийняття рішень про внутрішню організаційну структуру (організаційна та статутна незалежність). Обґрунтування незалежності ґмін від держави слідує з демократичної законності самоврядування.

Необхідним компонентом розумної децентралізації шляхом надання суб’єктності громадам є вимога законності, тобто вимога до самоврядування діяти на основі та в межах закону, а також право державних органів здійснювати нагляд – виключно на основі критерію законності – щодо діяльності самоврядних громад. Водночас адміністративні суди повинні контролювати законність актів нагляду.

Джерелом та обґрунтуванням децентралізації державного управління, важливим предметом якої є самоврядні громади, є принципи та цінності, що лежать в основі законів та Конституції. Це основоположні цінності для демократичного законодавця, як-от субсидіарність публічної влади та гідність людей.

Децентралізація та надання одиницям самоврядування правосуб’єктності тісно пов’язані з захистом демократії. Децентралізація, що передбачає надання правосуб’єктності громадам, тобто надання їм публічних (власні публічні завдання та участь у здійсненні публічної влади) та майнових прав (власність, можливість укладати договори, господарська діяльність у сфері комунальних послуг), є однією з гарантій збереження демократії.

В цьому розумінні децентралізація означає "розсіювання" системи влади між центральною владою та самоврядними суб’єктами місцевої влади. Наділені статусом юридичної особи громади формують систему "запобіжників" для захисту громадськості від крайніх дій політичної влади. Правосуб’єктність одиниць місцевого самоврядування, що гарантується законодавством, ефективно запобігає загрозам, що полягають у тому, що демократично обрана урядова більшість повністю підпорядкує собі всю державну систему.

Незамінними елементами децентралізованої державної системи є солідарність та соціальна справедливість. З одного боку, громади, які є юридичними особами, повинні мати широкі гарантії незалежності від держави, а з іншого – вони повинні напрацювати практику доброї співпраці між урядом та місцевим самоврядуванням у рамках унітарної держави.

Зрештою, мета полягає в тому, щоб у суспільному сприйнятті "нашою" була не лише місцева громада ("мала батьківщина"), а й держава (Батьківщина).