Ховард Хардінг: Публічні інвестиційні потреби на місцевому рівні в Україні

Ховард Хардінг: Публічні інвестиційні потреби на місцевому рівні в Україні

Автор: Ховард Хардінг, "U-LEAD з Європою"

Резюме

Реформа місцевого самоврядування в Україні[1] призвела до того, що громади збільшились, кількість їхня зменшилась, а повноваження зросли. Внаслідок цього потреба у публічних інвестиціях на місцевому рівні стала ще більш значною, оскільки місцеві органи влади поширюють свої повноваження на більшу кількість громадян. У контексті реформи, а також на тлі років недофінансування[2] в даній статті розглядається рівень публічного інвестування на місцевому рівні, ефективність таких інвестиції та їх вплив на розвиток місцевої економіки.

В статті доведено, що розмір місцевих інвестицій відповідає (щонайбільше) половині інвестиційного «попиту», що планування, ідентифікація, визначення пріоритетів та забезпечення більш збалансованого фінансування громад можуть бути значно покращені, що інвестиції, спрямовані на економічний розвиток, є мінімальними. Стаття завершується пропозиціями щодо формування політик, які стосуються отриманих результатів. Основним джерелом даних для аналізу є результат опитування 652 органів місцевого самоврядування, яке було проведене у 2018–2019 роках.

Вступ

У цій статті розглядається тема публічних інвестицій на місцевому рівні в Україні. Вона ґрунтується на тому, що такі інвестиції необхідні не лише для розвитку громади та поліпшення умов життя, а й для того, аби просто «триматися на плаву» — оскільки інфраструктура з часом погіршується, тому постійно потрібні інвестиції для її ремонту та обслуговування. Тема є особливо актуальною в Україні, враховуючи національну політику децентралізації: ініційована в 2014 році, вона спрямована на раціоналізацію та розширення можливостей місцевого самоврядування шляхом об’єднання численних територіальних громад у більші суб’єкти («об’єднані територіальні громади»), які приймають на себе ключові повноваження, передані від національного, обласного та районного рівнів[3]. У зв’язку зі збільшенням чисельності населення та розширенням повноважень (включаючи фіскальні) з’явилися і більше обов’язків щодо 1) надання публічних послуг (наприклад, у галузі охорони здоров’я та освіти) та 2) розвитку місцевої економіки. Постійні інвестиції необхідні або вкрай бажані в обох випадках: по-перше, місцеві органи влади повинні забезпечувати юридично обов’язкові стандарти та працювати відповідно до очікувань громадян щодо надання публічних послуг, по-друге, вони повинні прагнути вдосконалити (або підтримати) економічну діяльність у своїх громадах, що є основним двигуном матеріального та соціального добробуту[4].

Відповідно до фокусу «U-LEAD з Європою», дана стаття зосереджується на українських громадах, розташованих за межами великих міських центрів; до них належать громади та міста обласного значення з населенням до 50 000[5]. Три дослідницькі питання до цієї групи місцевих органів влади підіймаються у цій статті:

  • Якою мірою публічні інвестиції виконуються на місцевому рівні, або, іншими словами, наскільки кошти, що використовуються для таких інвестицій, спрямовуються на задоволення інвестиційних потреб?
  • Наскільки ефективні публічні інвестиції на місцевому рівні? Чи такі інвестиції логічно відображають визначені пріоритети, які принесуть реальну користь громадам? Чи справедливо вирішуються фіскальні відмінності між громадами?
  • Якою мірою місцева влада реалізує інвестиції, пов’язані з розвитком місцевої економіки?[6]

Кожне питання розглядається в визначених розділах нижче; їм передує методологія дослідження, а потім іде ряд висновків та рекомендацій щодо формування політики.

Ключові терміни в цій статті слід трактувати так:

  • «Публічні інвестиції на місцевому рівні» — капітальні витрати на фізичну інфраструктуру, що належить та/або експлуатується однією або кількома громадами або невеликими містами обласного значення. Витрати повинні відповідати визначенню «інвестиції»[7], тоді як фінансування таких витрат може забезпечуватися місцевими органами влади, вищими рівнями влади, донорами або навіть приватними джерелами. Хоча інвестиції в інфраструктуру, що належить чи експлуатується вищими рівнями влади, не входять у дане визначення, спільні інвестиції органів місцевої влади у спільну інфраструктуру (наприклад, за допомогою механізму міжмуніципального співробітництва) беруться до уваги.
  • Ініціативи «Місцевого економічного розвитку» (МЕР) — інтервенції, здійснені однією чи кількома громадами або меншими містами обласного значення для стимулювання чи підтримки економічної діяльності приватного сектора на своїй/їхній території. Такі інтервенції повинні спрямовуватися безпосередньо на економіку, — наприклад, ремонт пустих приміщень для використання підприємствами за ринковою ставкою; ініціативи, впроваджені з інших (наприклад, соціальних) причин, які можуть призвести до позитивних економічних вигод.

Зверніть увагу, що терміни «громада», «місцева влада» та «місцева адміністрація» використовуються як взаємозамінні.

Дослідницький підхід

Доказова база статті включає:

  • Два дослідження, здійснені на замовлення «U-LEAD з Європою» у 2018–2019 рр.: перше — опитування 652 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) щодо питань інвестицій та приватного сектора (це основне джерело для даної статті); друге —опитування 452 компаній та самозайнятих осіб щодо їх сприйняття й зацікавленості у діяльності за межами великих міських центрів.
  • Виконану «U-LEAD з Європою» аналітичну роботу з даними, які були отримані від державних установ протягом 2019 року, включаючи моніторинг фінансових результатів діяльності ОТГ, перегляд деяких аспектів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР)[8] та моделювання меж для майбутніх ОТГ.
  • Актуальні дослідження, проведені іншими ініціативами, що фінансуються міжнародними організаціями (наприклад, SIDA).

Аналіз цієї бази даних дає змогу 1) екстраполювати на національний рівень вибіркові дані — наприклад, щодо «попиту» на публічні інвестиції на місцевому рівні, та 2) виявити кореляцію між або через набори даних. Хоча спостереження та висновки здебільшого робляться на основі інформації, отриманої від ОТГ через вищезгадане опитування, вони також повинні бути актуальними для необ’єднаних громад[9] і менших міст обласного значення, які теж стикаються з подібними проблемами щодо публічних інвестицій та економічного розвитку[10]. Хоча базові дані є досить надійними, щоб стати основою для пропозицій на рівні формування політики, вони все ж можуть окреслити лише загальну ситуацію[11]; а отже, це створює передумови для більш детального та всебічного дослідницького проекту.

Здебільшого у дослідженні використовувались дані станом на кінець 2018 року, тоді як для населення використовувалися показники Державної служби статистики станом на 1 січня 2019 року. Дані, що стосуються міст обласного значення, в яких проживає понад 50 000 жителів, були виключені на тій підставі, що їхня ситуація  якісно відрізняється від ситуації в решті громад.

Як публічні інвестиції впроваджуються на місцевому рівні

На перший погляд, тенденції публічних інвестицій на місцевому рівні виглядають позитивними. Наприклад, Levitas & Djiklic, 2019 зазначають, що витрати ОТГ на інвестиції майже потроїлися з 2,4 до 6,9 млрд грн у період із 2016 по 2018 роки[12]. Крім того, державою було створено численні фінансовані механізми надання субвенцій із конкретною метою – фінансування інвестицій на субнаціональному рівні для стимулювання соціально-економічного розвитку й поліпшення інфраструктури (наприклад, доріг, закладів охорони здоров’я та освіти). Згідно з вищезазначеним дослідженням таке фінансування  у 2018 році склало 43 млрд грн[13], що в чотири рази більше у порівнянні з 2016 роком (коли еквівалентна цифра становила 8,1 млрд грн) і становить 4,3% національного бюджету на той рік. Тенденція до зростання також відображається в значному збільшенні фінансування державних програм, що займаються територіальним розвитком, переважна більшість із яких направлена субнаціональним органам (з 66 млрд грн у 2018 році до 84 млрд грн у 2019 році)[14].

Незважаючи на зростання доступу фінансування, цього не достатньо. Екстраполюючи дані 2018 року, муніципальні витрати на інвестиції після завершення процесу об’єднання становитимуть близько 24 млрд грн на рік. З іншого боку, щорічні потреби складатимуть близько 52 млрд грн[15]. Отже, аби задовольнити попит, фінансування буде недостатньо щонайменше вдвічі, хоча це слід розглядати як дуже занижену оцінку[16]. У той час як більшість цього попиту на місцевому рівні можна задовольнити існуючими державними програмами — наприклад, з 43 млрд грн фінансування передбаченого на різного роду субвенції і доступного для субнаціонального рівня у 2018 році, — на практиці на сьогоднішній день найбільша частка коштів спрямована в області та райони[17]. Крім того, витрати на душу населення в ОТГ (де потреби в інвестиціях більші за рахунок збільшення повноважень) насправді зменшилися майже на 30% у період із 2016 по 2018 роки[18]. Обидві тенденції означають, що зобов’язання щодо розширення можливостей місцевого самоврядування, яке є невід’ємною частиною порядку денного децентралізації, — або риторичне, або важке для виконання у політичному контексті.

Наскільки ефективні публічні інвестиції на місцевому рівні

Для того щоб публічні інвестиції були ефективними, повинні враховуватися наявні потреби, які 1) визначені як важливі для громади в цілому та 2) ранжуються в порядку черговості; обидві передбачають середньостроковий процес планування. У той же час має існувати механізм, що компенсує надмірні диспропорції між різними типами органів місцевої влади.». Ці питання висвітлюються в наступних розділах.

Планування

Рамкою для планування інвестицій на місцевому рівні є Плани соціально-економічного розвитку (ПСЕР), які визначають конкретні заходи в коротко- та середньостроковій перспективі на основі зібраних/проаналізованих даних; відповідні Методичні рекомендації були опубліковані у 2016 році[19]. Ці плани часто доповнюються Стратегіями місцевого розвитку (СМР), які охоплюють більшу частину тієї ж місцевості, однак є грунтовнішими і розраховані на більш тривалий період.

Той факт, що майже кожна ОТГ має ПСЕР і що приблизно 2/3 ОТГ мають або розробляють СМР[20], безперечно демонструє певні зобов’язання інвестиційного планування. Проте перші де-факто — обов’язкові, оскільки вони є вимогою доступу до фінансування, передбаченого двома субвенціями[21], тоді як другі здебільшого зумовлені запитом від донорів[22]. Тому реальне «володіння» та розуміння процесу планування з боку ОТГ є сумнівним (чи розроблялися б такі плани/стратегії за відсутності сильних зовнішніх стимулів?). Крім того, є сумніви щодо:

  • якості документів — наприклад, ПСЕР зазвичай охоплюють занадто короткий часовий проміжок (від 1 до 2 років замість 3–5, рекомендованих Міністерством), тоді як деякі СМР не містять переліку пріоритетних проектів та/або не вказують, як їх слід фінансувати;
  • використання документів — немає сенсу розробляти план/стратегію, якщо керівництво ОТГ не дотримується її. Незрозуміло, чи зазвичай взагалі фактичні інвестиційні рішення приймаються з огляду на зазначене у ПСЕР та СМР?
  • дублювання ПСЕР та СМР — хороше планування вимагає часу та зусиль, і тому незрозуміло, чому від ОТГ очікується розробки двох документів, замість одного. Додана вартість СМР порівняно з ПСЕР (і навпаки) незрозуміла, особливо з огляду на те, що рекомендації міністерства для обох майже ідентичні[23].

Ідентифікація та визначення пріоритетів інвестиційних потреб

Відповідно до даних, зібраних у результаті опитування ОТГ, виявлено, що ідентифікація/ визначення пріоритетів інвестиційних потреб стійкі в одних секторах і нестійкі — в інших. Наприклад, 83% ОТГ зазначили, що інвестиції в дорожню інфраструктуру є пріоритетними, і це відповідало витратам у цей сектор та сукупній вартості відповідних пріоритетних проектів. З іншого боку, управління твердими побутовими відходами було визнано другим за пріоритетністю, а отримало лише незначні інвестиції; аналогічно, освіта була визнана четвертим за значимістю сектором, вона отримувала непропорційне фінансування (32% інвестиційних витрат ОТГ за вимірюваний період).

Загалом, інтервенції у соціальну інфраструктуру (наприклад, пов’язану з культурою/спортом, освітою, охороною здоров’я, соціальним забезпеченням), як виявилося, фінансуються частіше, ніж ті, що пов’язані з проектами «твердої» інфраструктури (наприклад, водопостачання, каналізація, управління відходами). Це призводить до створення численних менших проектів, оскільки інвестиції в соціальну інфраструктуру, як правило, є менш капіталомісткими. Існують деякі підтвердження того, що місцева влада хоче реалізовувати масштабніші проекти[24], відповідно, виділяє менше ресурсів на «соціальні» сектори — це можна побачити в таблиці нижче.

У той час як ОТГ протягом охоплюваного періоду витрачають майже 49% на інвестиції в соціальну інфраструктуру, вони мають намір виділити лише 38% на ці сектори, коли йдеться про їхні заплановані пріоритетні проекти. Зазначимо також, що ДФРР фінансує проекти соціального сектора в ще більшій кількості, ніж ОТГ самостійно (66%).

Власний капітал

На діаграмі нижче показано, наскільки відрізняться середні ставки запланованих інвестицій на душу населення від інвестиційних витрат, які були реально здійснені громадами, та субвенціями, отриманими від  вищих рівнів влади для інвестиційних проектів[25].

У той час як загальні тенденції відповідають очікуванням (наприклад, багатші громади можуть бюджетувати та витрачати більше на інвестиції на душу населення), виділяються три проблеми:

  • ОТГ у першій когорті можуть дозволити собі витратити значно більше на інвестиції, ніж інші. Помітний розрив між першою та другою когортами, у той час як різниця між другою та третьою когортами майже відсутня.
  • У цілому ОТГ в бідніших когортах отримують пропорційно більше фінансування через субвенції. Це передбачає державну політику щодо визнання їхніх більших потреб,  а також її застосування.
  • Ситуація в четвертій когорті (найбіднішій) не відповідає загальним тенденціям, а це означає, що більше уваги слід приділити цим ОТГ (приблизно 10% від опитаних). Зокрема, фінансування через субвенції не компенсує їхнього обмеженого фінансового становища — вони дійсно отримують значно менше на душу населення, ніж перша когорта.

Подібний аналіз тих самих даних ОТГ, згрупований за типами (тобто міські, селищні та сільські)[26], показує вищі показники інвестицій на душу населення та фінансування через субсидії для останньої категорії. Це досить очікувано, оскільки надання послуг та пов'язані з ними інвестиції, як правило, будуть пропорційно дорожчими там, де щільність населення низька, і центральний уряд, як правило, вживає певні компенсаційні заходи.

Муніципальні інвестиції в місцевий економічний розвиток

Дані вказують на те, що муніципальні інвестиції в місцевий економічний розвиток є дуже обмеженими. Результати опитування ОТГ показали, що сектор підтримки бізнесу був визначений як один з найменш пріоритетних, і це відображається на сумах, витрачених на заплановані проекти. Аналіз документів, що стосуються планування та фінансування «розвитку», проведений «U-LEAD з Європою», демонструють саме таку тенденцію. Отже, більшість проектів, запропонованих у Стратегіях місцевого розвитку, спрямовані на покращення соціальної інфраструктури (наприклад, школи, спортивні споруди), а не стимулювання економічної активності, в той час як лише чотири проекти, які фінансувались ДФРР у 2015–2018 роках (із загальної кількості 1869), спрямовані на створення робочих місць. Незважаючи на це, є деякі докази того, що місцева влада бажає інвестувати більше в цей сектор — на графіку внизу порівняйте вищий коефіцієнт інвестицій, вказаний ОТГ для запланованих проектів підтримки бізнесу (майже 3%), із тим самим показником фактичних витрат (1,24%).

Тут знову варто звернути увагу на розбіжність між фінансуванням ДФРР та «природним» бажанням місцевих органів влади. У цьому випадку підтримка ДФРР місцевого економічного розвитку є в двічі меншою від витрат, здійснених опитаними ОТГ.

Висновки та рекомендації щодо формування політик

Висновки, що стосуються кожного з трьох дослідницьких питань, викладені нижче. Зверніть увагу, що, відповідно до фокусу цієї статті, вони стосуються лише громад та міст обласного значення із населенням до 50 000.

  1. Якою мірою публічні інвестиції виконуються на місцевому рівні, або, іншими словами, наскільки кошти, що використовуються для таких інвестицій, спрямовуються на задоволення інвестиційних потреб?

Відповідно до передачі повноважень місцевій владі, все більші суми витрачаються на інвестиції на місцевому рівні. Однак наявні суми далеко не відповідають інвестиційному «попиту» (принаймні вдвічі). Крім того, значна частка нового фінансування була спрямована на області та райони, тоді як показники інвестицій на душу населення на місцевому рівні впали. Обидва факти суперечать головній меті порядку денного децентралізації — розширення прав і можливостей місцевого самоврядування — та означають, що громади отримали порівняно мало переваг від значного (понад 300%) збільшення  фінансування (зокрема через субвенції) після 2016 року.

  1. Наскільки ефективні публічні інвестиції на місцевому рівні? Чи такі інвестиції логічно відображають визначені пріоритети, які принесуть реальну користь громадам? Чи справедливо вирішуються фіскальні відмінності між громадами?

Хоча існування системи структурованого планування сприймається позитивно, є сумніви щодо того чи місцеві органи влади сповна використовують її (хоча є підтвердження того, що певна кількість самостійно ініціює розробку планувальних документів) )[27]. Складність системи, в якій фактично паралельно існують два підходи до  планування [28] також є проблематичною.

Стосовно ідентифікації та встановлення пріоритетів інвестиційних потреб, то головним питанням є чи тенденція до фінансування більшої кількості дрібних інвестицій у соціальну інфраструктуру 1) є відповіддю на найбільш актуальні потреби громад або 2) зумовлена відсутністю амбіцій та/або політичної уваги зі сторони місцевих адміністрацій[29]. Приклади того, що громади зважають на свої власні запити, свідчать на користь першої гіпотези[30]. Дійсно, дані вказують на те, що «попит» на інвестиції на місцевому рівні був «деформований» національними механізмами, а не місцевими органами влади. Наприклад, сектор освіти виявився «перефінансованим» на місцевому рівні через значне фінансування, що надається центральним урядом; аналогічно, видається, що інвестиції в соціальну інфраструктуру, були надмірно фінансовані через ДФРР.

Чітка тенденція, коли бідніші громади отримують більше субвенцій на інвестиції, демонструє намір центрального уряду сприяти рівності між місцевими адміністраціями. Проте ті самі дані показують, що найбідніші органи влади з якихось причин не отримують вигоди від цієї політики; насправді вони отримують менше фінансування на душу населення, ніж найбагатші громади.

  1. Якою мірою місцева влада реалізує інвестиції, пов’язані з розвитком місцевої економіки?

Дані вказують на те, що інвестиції в інфраструктуру, пов’язані з місцевим економічним розвитком, дуже обмежені. Враховуючи, що потреба у фінансуванні в інших секторах часто є більш критичною[31], складно очікувати, що громади діятимуть інакше. Слід також зазначити, що ефективні заходи підтримки місцевого економічного розвитку зазвичай вимагають мінімальних інвестицій або взагалі не вимагають їх (наприклад, переобладнання громадських будівель для оренди компаніями; зниження податків для місцевого бізнесу). У процесі взаємодії «U-LEAD з Європою» з місцевими органами влади та бізнесом[32] виявилося, що багато адміністрацій не мають належного розуміння особливостей приватного сектора й не усвідомлюють, що ефективні заходи значно важче розробити. Таким чином, це призводить до більшої невизначеності, ніж в інших сферах публічного управління[33]. Незважаючи на це, значна частина респондентів прагне виявити й співпрацювати з потенційними інвесторами, в той же час як, підприємства із великих міських осередків, зацікавлені конкурентних перевагах діяльності за їхніми межами[34].

Рекомендації щодо формування політик

Наведені нижче рекомендації погруповані згідно з дослідницькими питаннями й випливають із попереднього аналізу. Знову ж таки, слід мати на увазі, що висновки стосуються лише громад із населенням менше 50 000.

  1. Фінансування інвестиційних потреб.

Враховуючи загальну фіскальну ситуацію в Україні, не можна очікувати значного збільшення фінансування інвестицій на місцевому рівні[35]. Тому логічно, що увагу слід зосередити на таких факторах:

  • Перегляд балансу між ресурсами, що надаються областям і районам, та тими, що виділяються для громад. Як зазначалося вище, майже три чверті фінансування, що надається у вигляді субвенцій для субнаціонального рівня, у 2018 році було виділено областям і районам. Це не відповідає основним принципам порядку денного реформи місцевого самоврядування (наприклад, розширення можливостей муніципального рівня, отримання нових повноважень місцевою владою, що вимагає додаткових ресурсів).
  • Підвищення ефективності існуючих національних механізмів фінансування. Це насамперед стосується забезпечення виділення коштів, зокрема 1) не залишати їх невикористаними (наприклад, дозволяти їх освоєння навіть, якщо вони не були законтрактовані або були отримані занадто пізно) та 2) використовувати за призначенням. Це зафіксовано у звіті Рахункової Палати України (вища аудиторська установа країни) щодо ДФРР від січня 2019 року.
  1. Ефективність публічних інвестицій.

Систему планування інвестицій на місцевому рівні слід повторно переглянути з метою впорядкування. Слід визначитись із тим, який із двох документів: План соціально-економічного розвитку або Стратегія місцевого розвитку повинен вважатися основним планувальним документом; у разі збереження обох, слід пояснити додану вартість здійснення двох схожих процесів. Слід також подумати про зв’язок із плануванням в інших сферах (наприклад, просторове планування, місцевий економічний розвиток). В ідеалі перегляд системи планування мав би бути підтверджений дослідженнями того, як вона насправді функціонує — наприклад, якою мірою громади виконують плани, які вони склали та затвердили.

Дані свідчать про те, що громади були б більш амбітними та ефективніше реагували б на свої інвестиційні потреби, якби було менше обмежень на фінансування, отримане від вищих рівнів. Наприклад, дуже складно планувати великі багаторічні інвестиції, якщо нема впевненості в тому, що необхідне фінансування за рахунок субвенцій буде отримано на кожен рік впровадження. Як приклад, опитування яке проводила «U-LEAD з Європою», свідчить, що 22% інвестиційних витрат на місцевому рівні залежать від таких субвенцій, в той же час 48% пріоритетних проектів покладаються на таку підтримку. Це означає, що велика кількість ініціатив не буде профінансована. Для того щоб зробити потоки фінансування більш передбачуваними й дозволити громадам приймати інвестиційні рішення, які краще відображають їхню ситуацію, слід збільшити їхню фіскальну автономію. У сучасному контексті[36] логічним способом вирішення проблеми було б переміщення значної частини фінансування із системи цільових субвенцій у систему трансфертів, що надають більше автономії у їхньому використанні. Це також принесло б додаткові переваги — не тільки повністю відповідало б принципу розширення повноважень громад, але й слугувало б зміцненню їх адміністративного потенціалу, одночасно зменшуючи адміністративні витрати та простір для політичного впливу, пов’язаного із механізмом розподілу субвенцій.

Дані опитування «U-LEAD з Європою» показують, що спроможність місцевого рівня для підготовки та реалізації більших інвестицій обмежена, в той же час схоже, що національні механізми фінансування можуть бути краще адаптовані до потреб громад[37]. Це підтверджує необхідність створення центральної механізму для:

  • підтримки місцевих органів влади у плануванні інвестицій та підготовці/імплементації проектів, особливо щодо розширення практики міжмуніципального співробітництва[38];
  • виконання функції моніторингу/дослідження для інформування розробки національної політики.
  1. Місцевий економічний розвиток.

З огляду на обмежений потенціал громад у цьому секторі, підтримка місцевого економічного розвитку повинна бути зосереджена насамперед на наступному:

  • Заходи, які не вимагають інвестицій. Тут важливо, щоб громади мали точне уявлення про базу активів (наприклад, розуміння аспектів правової власності щодо земельних ділянок) та приватний сектор у своїх межах; вони також повинні бути обізнані й здатні представити свої конкурентні переваги. Інші ініціативи, які були б корисними, включають регулярну та ефективну роботу з бізнесом та самозайнятими особами й співпрацю між сусідніми громадами (а не конкуренцію між ними).
  • Заходи, які вимагають менших інвестицій. Вони можуть стосуватися інфраструктури (наприклад, ремонт приміщень, що використовуються компаніями), так, наприклад, і надання невеликого фінансування для підтримки стартапів. У той час як більші й складніші інвестиції, як правило, повинні здійснюватися за допомогою зовнішньої технічної підтримки (наприклад, від консультантів, що фінансуються донорами).

Центральна платформа з переліком пропозицій для бізнесу від кожної громади, також була б корисною для зв’язку приватного сектора з місцевим рівнем. Наприклад, станом на сьогодні виробнику меблів нелегко визначити місця з великими запасами деревини в межах 50 км від обласного центру. Можливим розробником та власником такої платформи може стати, до прикладу, Офіс розвитку малого та середнього бізнесу.

Додаткова література

Levitas, T., Djikic, J. (2019), Subnational Governance Reform and Local Government Finance in Ukraine: 2014–2018, SKL/SIDA, Kyiv — English versionUkrainian version.

Accounting Chamber of Ukraine (2019), Report on the results of the audit of the effectiveness of the use of funds of the State Fund for Regional Development, Kyiv — Ukrainian only.

U-LEAD with Europe (2019), Report on the results of monitoring SFRD projects in 2015–2018 — Ukrainian only.

OECD (2018), Maintaining the Momentum of Decentralisation in Ukraine,[39] OECD Multi-level Governance Studies, OECD Publishing, Paris – English and Ukrainian versions.

Переклад: Ганна Сеїд-заде

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

Ховард Хардінг брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески пана Хардінга. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.

Якщо у Вас є запитання чи коментарі щодо Збірника статей загалом, чи цієї статті зокрема, Ви можете написати Ярині Степанюк Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам необхідно увімкнути JavaScript, щоб побачити її..

[1] Зауважте, що стаття була підготована наприкінці 2019 року і відображає ситуацію, що склалася в Україні станом на цей період часу. Таким чином у статті вжито поняття «ОТГ».

[2]Як зазначено у «Підтримка імпульсу децентралізації в Україні» “Maintaining the Momentum of Decentralisation in Ukraine” (див с.183), «Основні запаси капіталу в державному секторі старіють і мають посередню якість, а потреби країни в інфраструктурі величезні».

[3] Станом на вересень 2020 було сформовано 983 об’єднані громади із запланованих 1469 (порівняно з близько 12 000 громад, що існували до реформи).

[4] Інвестиції в інфраструктуру, яка утримує існуючий бізнес у громаді, допомагає їм розвиватися або залучає нові підприємства, повинні призвести до збільшення обсягу економічного виробництва; у свою чергу, це повинно призвести до матеріальних вигод як для приватних осіб (наприклад, підвищення заробітної плати, покращення умов життя), так і для громади в цілому (наприклад, збільшення доходів від податків, більша автономія щодо встановлення пріоритетів та пов’язаних із ними витрат). З економічного розвитку також мають випливати соціальні вигоди — заробітна плата дає людині відчуття власної волі та почуття власної гідності; чим більше громадян відчуватимуть свою участь у місцевій економіці, тим більше громади, як правило, будуть соціально згуртованими.

[5] Відповідно до українського законодавства, адміністративно-територіальними одиницями базового рівня є місто Київ, міста обласного значення та «громади». Хоча МОЗ в основному визначається на основі чисельності населення, також беруться до уваги й інші фактори (наприклад, культурне чи історичне значення); в результаті зі 151 діючого  МОЗ (не враховуючи ті, що перебувають на Tимчасово Oкупованих Tериторіях), понад 50% мають населення менше 50 000.  Громади за своїми ознаками діляться на міські, сільські та селищні (тобто такі, що знаходяться у сільській території та мають більш розвинену інфраструктуру).

[6] Особливо актуально для громад, у яких значна частина населення працездатного віку переїжджає до міських центрів через відсутність економічних можливостей на місцевому рівні.

[7] Тобто це не проста виплата наявних коштів на суспільні блага, вона має бути спрямована на реалізацію економічної та/або соціальної віддачі, причому ця віддача повинна перевищувати початкові витрати.

[8] ДФРР є основним несекторальним національним механізмом надання грантів для фінансування інвестиційних проектів, запропонованих, зокрема, субнаціональним рівнем. У 2019 році на фінансування ДФРР році було виділено 7,67 млрд грн.

[9] Слід зазначити, що відмінність між об’єднаними і не об’єднаними громадами зникне найближчим часом, оскільки відбувається завершення адміністративно-територіальної реформи.

[10] На противагу цьому, стаття менш актуальна для великих МОЗ з огляду на якісну різницю їхнього становища порівняно з рештою громад (наприклад, висока щільність населення, добре розвинене забудоване середовище, доступ до публічних послуг і послуг більш високого рівня, змішана та значна економіка й хороша транспортна розв’язка, високий адміністративний потенціал).

[11] Це пов’язано здебільшого з тим, що на той час, коли було проведено ключове опитування щодо об’єднаних громад, вони охоплювали близько 50% географічної території та населення за межами міських центрів, що значно менше, ніж станом на сьогодні; крім того, їх кількість у кожній області варіювалася настільки сильно, що суттєве порівняння між областями було неможливим.

[12] Див. “Subnational Governance Reform and Local Government Finance in Ukraine: 2014–2018”, Таблиця 6, с. 30.

[13] Див. Levitas & Djikic, 2019, Діаграма 4, с.14.

[14] Див. “Державна підтримка розвитку територій”, с. 3; лише українською мовою.

[15] Сукупні витрати обчислюються множенням річної суми на душу населення, витраченої на інвестиції об’єднаною громадою у 2018 році (1,229 грн. — див. Levitas & Djikic, 2019, Таблиця6, с.30), населенням (дані УКРСТАТ від 1 січня 2019 року), прогноз для громад після завершення процесу об’єднання (на основі планів, діючих на кінець жовтня 2019 року, з моделюванням районів, де межі ще не узгоджені). Сукупні потреби оцінюються аналогічно, хоча в цьому випадку сума на душу населення була отримана з врахуванням 2323 ідей пріоритетних проектів, озвучених у відповідь на опитування «U-LEAD з Європою», яке було проведене серед громад щодо інвестицій (проектні ідеї, які слугують проксі для реалізації інвестиційних потреб протягом дворічного періоду). Зверніть увагу, що загальна цифра виключає наступне: 1) міста обласного значення з населенням понад 50 000, а також місто Київ; 2) тимчасово окуповані території України.

[16] Оскільки ставка на душу населення, що використовується для оцінки інвестиційних потреб, базується на 1) відповідях об’єднаних громад, які сформувалися раніше, і тому, ймовірно, будуть багатшими (див. Levitas & Djikic, 2019, с. 32), а отже, з меншими інвестиційними потребами; та 2) ідеях для пріоритетних проектів, тим самим виключаючи витрати, необхідні для менших інвестицій (наприклад, обслуговування, ремонт).

[17] Наприклад, 74% субвенцій , доступного для субнаціонального рівня, у 2018 році було розподілено на області та райони (див. Levitas & Djikic, 2019, Таблиця 2, с 15).

[18] Див. Levitas & Djikic, 2019, таблиця 6, с. 30.

[19] Див. https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0075858-16.

[20] Станом на кінець березня 2019 року 37% ОТГ мали СМР, тоді як 28% тільки розробляли.

[21] Для субвенцій на розвиток інфраструктури в об’єднаних громадах та для субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій.

[22] Понад 70% СМР на кінець 2018 року були розроблені за підтримки донорів (наприклад, «U-LEAD з Європою», що фінансується ЄС, DOBRE, що фінансується USAІD, Polish Aid).

[23] Крім офіційних рекомендацій щодо ПСЕР, підготованих у 2016 році, у 2018 році був опублікований документ, що стосується СМР (див. https://decentralization.gov.ua/news/9514).

[24] Наприклад, середня вартість запланованих пріоритетних проектів ОТГ становить 4 млн грн, тоді як 25% складають понад 10 млн грн. Така ж сума проектів, що фінансувалися з ДФРР у період між 2015 та 2019 роками, складає 1,44 млн грн. — відповідно 12%.

[25] Експерти «U-LEAD з Європою» та SKL (http://sklinternational.org.ua) здійснюють моніторинг ОТГ на основі трьох фінансових показників (дохід на душу населення, обсяг трансфертів, операційні витрати ОТГ) на щорічній, дворічній або квартальній основі (останній такий моніторинг на момент написання статті — див. https://decentralization.gov.ua/news/12783, лише українською мовою). Кожна ОТГ займає місце відповідно до виконання кожного з показників, а також загальних показників. 652 ОТГ, які були опитані «U-LEAD з Європою» згруповані в чотири когорти на основі їх загального рейтингу за фінансовий 2018 рік (використовується як підтвердження спроможності).

[26] ОТГ можна згрупувати за будь-якою кількістю критеріїв (наприклад, населення, географічна зона). Хоча поділ на міські, селищні та сільські є дещо умовним (документ, що визначає поділ, датується 1980-ми роками), він має тенденцію слідувати найважливішому фактору, що визначає попит/пропозицію на публічні послуги та пов’язану з ними інфраструктуру — тобто щільність населення.

[27] Близько 30% Стратегій місцевого розвитку були ініційовані та розроблені лише органами місцевого самоврядування (а не за ініціативи донорів).

[28] Один — для Планів соціально-економічного розвитку, а другий — для Стратегій місцевого розвитку.

[29] Зверніть увагу, що існує «природна» тенденція до таких проектів, враховуючи те, що їх легше підготувати, фінансувати та реалізувати, ніж більші інвестиції в інфраструктуру (наприклад, водопостачання, водовідведення).

[30] Опитування ОТГ щодо інвестицій чітко показали логічну кореляцію між типами ОТГ та попередніми/запланованими витратами на сектор. Наприклад, інвестиції в інфраструктуру громадської безпеки зустрічалися набагато частіше в сільських ОТГ (враховуючи відстань до найближчого пожежного або поліцейського відділення), тоді як велика інфраструктура (наприклад, водовідведення) була набагато актуальнішою для міських ОТГ.

[31] Вони часто пов’язані із встановленими законами обов’язками, які мають виконувати громади; це не стосується інвестиційних потреб у секторі бізнесу.

[32] Наприклад, робота з низкою ОТГ щодо розробки проектів для залучення інвесторів.

[33] Успішні інвестиції в інфраструктуру в більшості секторів вимагають точного проектування. Успіх у сфері підтримки бізнесу, однак, залежить від реакції цільової аудиторії (наприклад, чи змінять інвестори локацію) та чогось набагато менш передбачуваного.

[34] Конкурентні переваги включають велику кількість невикористаних (і дешевих) площ, землі сільськогосподарського призначення, робочу силу й певну сировину (наприклад, деревину). Приклади підприємств, які можуть бути зацікавлені в діяльності таких громад, включають логістичні та складські компанії, переробників фруктів/ягід і виробників сонячної енергії та меблів.

[35] У цьому контексті варто зазначити, що центральний уряд ніколи не виконував законодавчих зобов’язань щодо фінансування ДФРР, щорічні асигнування якого повинні становити не менше 1% від загального фонду національного бюджету. Проте з кожним наступним роком спостерігається покращення: у 2019 році фінансувалося 83% мандата ДФРР порівняно з 53% у 2016 році.

[36] Існують й інші способи збільшення фіскальної автономії громад, наприклад, шляхом збільшення їхньої компетенції щодо збору податків.

[37] Наприклад, очевидне надмірне фінансування в освітньому секторі вказує на дисбаланс між політикою центрального уряду та потребами місцевого рівня.

[38] Багато державних служб, що підпадають під відповідальність місцевих адміністрацій, працюють ефективніше, якщо ресурси об’єднуються між кількома (як правило, суміжними) юрисдикціями. Міжмуніципальне співробітництво — це механізм, який дозволяє таке об’єднання, але воно вимагає взаємної довіри та переговорів і повинно призвести до справедливих договірних умов для всіх сторін. Обнадіює те, що 18% запланованих пріоритетних проектів, визначених ОТГ, передбачали міжмуніципальне співробітництво; однак лише 4% перебували на стадії контрактування. Очевидно також, що міжмуніципальне співробітництво відбувається по всій Україні, хоча і є географічно концентрованим (наприклад, у Полтавській області) (див. щомісячну звітність щодо 5-го індикатора процесу децентралізації на https://decentralization.gov.ua/mainmonitoring#main_info — лише українською мовою).

[39] Зокрема розділ 3