Павло Остапенко. Критерії спроможної громади: досвід України

Павло Остапенко. Критерії спроможної громади: досвід України

Доктор Павло Остапенко, голова Товариства дослідників України

Резюме

Реформа адміністративно-територіального устрою (АТУ) України у 2020 році перейшла на новий етап: утворення територіальних громад (ТГ) адміністративним шляхом[1]. Цьому етапу передував добровільний етап формування територіальних громад, протягом якого було утворено більше 900 нових (об’єднаних) ТГ.

Проте, на нашу думку, після проведення місцевих виборів на основі нового адміністративно-територіального устрою етап добровільного об’єднання територіальних громад продовжиться у 2021–2024 роках, до наступних місцевих виборів, перед якими, можливо, знову відбудеться формування нових одиниць АТУ адміністративним шляхом. У цій статті проаналізовано, які критерії та показники спроможності територіальних громад використовували під час попередніх етапів формування одиниць АТУ та які показники було б доцільно запровадити.

Стаття ґрунтується на аналізі затвердженої Методики формування спроможних територіальних громад[2], зокрема в частині критеріїв оцінки рівня спроможності. Також на основі аналізу даних проекту Державного бюджету на 2021 рік[3], моніторингу фінансових показників ісунючих теритоіральних громад[4], даних порталу мереж надання публічних послуг[5] автор наводить приклади додаткових показників, які максимально точно оцінювали б рівень розвитку кожної територіальної громади.

Основна частина

У статті буде розглянуто два типи показників, які можна використовувати для розрахунку спроможності як проектних, так і вже існуючих територіальних громад, а саме:

  1. Показники, які визначають спроможність територіальних громад відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад (далі — Методика), розробленої Міністерством розвитку громад та територій України (далі — Мінрегіон) і затвердженої Кабінетом Міністрів України (далі — КМУ);
  2. Додаткові розрахункові показники фінансової й інфраструктурної спроможності, які автор рекомендує використовувати для оцінки спроможності територіальних громад.

Відразу зауважимо, що додаткові розрахункові показники оцінюють рівень розвитку інфраструктури й фінансове забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, який необхідно враховувати при формуванні спроможних територіальних громад, але такі показники не були запропоновані в самій Методиці, де лише зазначено, що «Формування спроможних територіальних громад здійснюється: з урахуванням розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць; фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць» (п. 3 Методики). Але як саме визначати рівень розвитку інфраструктури та фінансове забезпечення, пояснено не було.

Отже, проведемо аналіз кожного типу показників.

80061331 2560391234229848 4659256277333966848 n

Показники Методики Мінрегіону

Відповідно до п. 10. Методики, територія спроможної територіальної громади повинна включати території ТГ, що входять до її складу, а також бути нерозривною.

Таким чином, на нашу думку, перш за все необхідно проводити аналіз нерозривності й географічної цілісності територій територіальних громад, оскільки, якщо ТГ має розриви території (анклави, ексклави), конфігурацію такої територіальної громади потрібно змінювати перш за все. За попередніми оцінками, серед 1469 затверджених територій територіальних громад 66 мають розриви території.

Оцінку загального рівня спроможності територіальних громад у Методиці запропоновано визначати індексним методом. Проте аналіз запропонованого методичного підходу до оцінки спроможності територіальних громад містить чимало помилок. Розглянемо деякі з них.

Зокрема, відповідно до п. 7 Методики, оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі — критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є:

  • чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади;
  • кількість учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади;
  • площа території спроможної територіальної громади;
  • індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади;
  • частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Для кожного із вище перелічених п’яти критеріїв для територіальної громади визначається певне числове значення критерію (індекс), яке залежить від величини показника кожного критерію (Додаток 2 до Методики). Наприклад, числове значення критерію (індекс) чисельності населення для ТГ з населенням 3102 особи становитиме 0,3, а для територіальної громади із чисельністю населення 7352 особи — 1.

Таблиця 1. Критерії попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад (Методика Мінрегіону)

Найменування критерію

Показник

Числове
значення критерію

Чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади

до 3 тис. осіб

від 3 до 7 тис. осіб

більше 7 тис. осіб

0,3

0,6

1

Чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади

до 300 осіб

від 300 до 500 осіб

більше 500 осіб

0,3

0,6

1

Площа території спроможної територіальної громади

до 200 кв. км

від 200 до 400 кв. км

більше 400 кв. км

0,3

0,6

1

Індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади

до 0,3

від 03 до 0,9

більше 0,9

0,3

0,6

1

Частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади

до 20 %

від 20 до 40 %

більше 40 %

0,3

0,6

1

Найбільші недоліки запропонованого підходу:

  1. До кожного показника критерію застосовується певний індекс — числове значення критерію, проте застосовуються лише три індекси, величина кроку (збільшення індексу) яких не є прямо пропорційною, оскільки індекс спочатку збільшується на 0,3, а потім на 0,4. Непропорційне збільшення індексу можливе за умови, якщо інтервал, якому відповідає індекс, змінюється на таку ж співмірну величину, але, як бачимо, для кожного критерію інтервали показника різні та не є рівними.
  2. Збільшення інтервалів показників кожного критерію має відбуватися арифметично або геометрично рівними інтервалами, таким чином, можна було б говорити про правильність застосування методу рівних інтервалів. Натомість інтервали для кожного показника критерію, на нашу думку, визначені емпірично, а не математично, без попередніх розрахунків.
  3. Одним із критеріїв запропоновано використовувати індекс податкоспроможності, проте, відповідно до Методики, запропоновано застосовувати індекс до індекса, що, на нашу думку, не відповідає жодним методам дослідження.
  4. Мінімальні, середні й максимальні значення показників критерію, на нашу думку, визначені також емпіричним шляхом і не відповідають аналогічним показникам кожного критерію, які можна визначити, використовуючи методи математичної статистики.

Отже, після визначення числового значення критерію (індексу) в Методиці описано, як визначити загальний рівень спроможності територіальних громад, який проводиться на основі суми числових значень критеріїв (індексів) оцінки рівня спроможності й становить:

  • низький рівень спроможності — від 1,5 до 2,1;
  • середній рівень спроможності — від 2,2 до 3,8;
  • високий рівень спроможності — від 3,9 до 5.

Наприклад, загальний рівень спроможності територіальної громади із середнім рівнем спроможності 2,5 отриманий шляхом суми числового значення критерію чисельності населення, що становив 0,3, суми числового значення критерію чисельності учнів, що становив 0,3, суми числового значення площі територіальної громади, що становив 1, суми числового значення індексу податкоспроможності, що становив 0,3, та суми числового значення критерію частки місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади, що становив 0,6 (0,3+0,3+1+0,3+0,6=2,5).

Проте запропонований підхід для визначення загального рівня спроможності, на нашу думку, визначений неправильно, оскільки інтервали між типами спроможності не рівні: величина інтервалу для територіальних громад із низькою спроможністю становить (2,1–1,5) — 0,6; величина інтервалу для територіальних громад із середнім рівнем спроможності становить (3,8–2,2) — 1,6, що більше ніж удвічі більше від величини інтервалу територіальних громад із низькою спроможністю; а величина інтервалу для територіальних громад із високим рівнем спроможності становить (5–3,9) — 1,1, що менше, ніж для попереднього інтервалу, але майже вдвічі більше ніж для першого інтервалу. Таким чином, запропонована в Методиці різна величина інтервалів для визначення загального рівня спроможності територіальних громад не відображає реальної кількості територіальних громад у кожній групі.

Якщо провести розрахунок спроможності територіальних громад за Методикою Мінрегіону, то можна виявити, що кількість територіальних громад із високим рівнем спроможності становить 610 територіальних громад (42,4%), із середнім рівнем спроможності — 817 територіальних громад (56,8%), із низьким рівнем спроможності — лише 11 територіальних громад (0,8%). Отже, наявні допущені помилки в розробці методології розрахунку спроможності територіальних громад Мінрегіоном значно викривляють результати такої оцінки в бік збільшення кількості територіальних громад із високим і середнім рівнями спроможності, що, у свою чергу, виплинуло на затвердження кількості територіальних громад КМУ в червні 2020 року.

Таким чином, ми не стверджуємо, що Методика Мінрегіону неправильна, навпаки — на нашу думку, показники, визначені в методиці, достатньо характеризують рівень спроможності територіальних громад. Однак допущені помилки в методології розрахунку не дають змоги визначити реальну кількість територіальних громад, які мають низький, середній і високий рівень спроможності.

main image 2c5f123d5a8328d208b394c977bccf91

Додаткові розрахункові показники

Саме тому ми пропонуємо використовувати додаткові розрахункові показники, отримані шляхом аналізу даних, які можна одержати від державних органів статистики, міністерств, ОДА, територіальних громад чи зібрати польовим методом або методом анкетування.

Додаткові розрахункові показники пропонується розділити на дві групи: показники, які свідчать про рівень інфраструктурного розвитку, та показники, що характеризують фінансове забезпечення територіальних громад.

До показників фінансового забезпечення входять:

  • індекс доходів бюджету — коефіцієнт, що визначає рівень доходів місцевого бюджету на одну особу в порівнянні з аналогічним середнім показником по Україні. Мінімальне значення цього індексу має становити не менше 0,3. Якщо показник індексу становить 0,3 й менше, територіальну громаду потрібно вважати неспроможною виконувати власні та делеговані повноваження. За попередніми розрахунками, кількість територіальних громад, які матимуть індекс доходів бюджету менше 0,3, у 2021 році може становити близько 60 (4,1%);
  • частка витрат на оплату праці загальнодержавних функцій (місцеве самоврядування) від дохідної частини бюджету. За нашими спостереженнями, чим вища така частка, тим більше коштів витрачається на утримання посадових осіб місцевого самоврядування, а не на розвиток території та інфраструктури територіальної громади. Якщо частка становить 20% і більше, децентралізація бюджетних коштів у територіальній громаді не досягнута. За попередніми розрахунками, у 2021 році кількість ТГ, які матимуть частку витрат на персонал більше 20%, може становити близько 352 (24,5%);
  • співвідношення базової дотації до загального обсягу бюджетних надходжень — новий показник, який відображає залежність місцевого бюджету від базової дотації. Якщо базова дотація до місцевого бюджету становить більше половини його розміру (50%), на нашу думку, така територіальна громада не спроможна самостійно, без допомоги держави, виконувати власні повноваження. Проте зауважимо, що при розрахунку даного показника необхідно враховувати віддаленість ТГ (зокрема сільських та селищних) від найближчого районного центру чи міста, оскільки утворення поблизу існуючих адміністративних і економічних центрів глибоко дотаційних сільських та селищних територіальних громад із самостійним органом місцевого самоврядування є вкрай нераціональним і неефективним рішенням. За попередніми розрахунками, у 2021 році кількість територіальних громад, базова субвенція до бюджету яких складатиме більше його половини, становитиме близько 91 (6,3%), ще для 232 ТГ (16,1%) базова дотація складатиме від 20 до 50% загального обсягу місцевого бюджету.

У цілому всі показники фінансового забезпечення діляться на дві групи: стимулятори й дестимулятори. Стимулятори — це показники, збільшення яких покращує загальну оцінку спроможності територіальної громади, а дестимулятори, навпаки, спричиняють погіршення оцінки.

Таким чином, для показників фінансового забезпечення визначено три показники та їх критичні значення, за яких існуюча чи проектна територіальна громада не є спроможною виконувати власні й делеговані повноваження.

Показник

Критичне значення

Група показника

Індекс доходів бюджету

0,3 та менше

Стимулятор

Частка витрат на оплату праці загальнодержавних функцій (місцеве самоврядування) від дохідної части-

ни бюджету

20% та більше

Дестимулятор

Співвідношення базової дотації до загального

обсягу бюджетних надходжень

50% та більше

Дестимулятор

Зауважимо, що для розрахунку фінансових показників використовувалися дані надходжень до місцевих бюджетів за 2019 рік, тобто дохідна частина включає надходження до як загального, так і спеціального фондів. У тому числі до дохідної частини бюджету була включена частка ПДФО (60%), що сплачується на території адміністративно-територіальної одиниці, яка не входила до складу об’єднаних територіальних громад станом на 01.01.2020 р., оскільки цей вид податку для таких одиниць АТУ у 2020 році надходив до загального фонду районних бюджетів.

Показники розвитку інфраструктури

До даного блоку показників запропоновано включити наявність на території територіальної громади:

  • закладів загальної середньої освіти І–ІІІ ступенів;
  • закладів дошкільної освіти;
  • центрів надання адміністративних послуг;
  • пожежних депо;
  • амбулаторій;
  • закладів вторинної медичної допомоги.

Відсутність у межах територіальної громади якогось із шести типів закладів пропонуємо розглядати в комплексі: чим більше об’єктів соціальної інфраструктури відсутні на території ТГ, тим вона менш спроможна надавати базові послуги дошкільної освіти, середньої освіти, медичної допомоги, безпеки та адміністративні послуги.

Аналіз розвитку інфраструктури існуючих територіальних громад (1438) показав, що не всі з них мають на своїй території повний перелік вище перелічених закладів. Так, відсутні наступні об’єкти:

  1. Заклади загальної середньої освіти І–ІІІ ступенів — усі територіальні громади на своїй території мають хоч один заклад, 72 (5%) ТГ мають лише один заклад.
  2. Заклади дошкільної освіти — на території шести територіальних громад заклади відсутні, 30 ТГ (2,1%) мають лише один заклад.
  3. Центри надання адміністративних послуг — 765 (53,2%) територіальних громад досі не утворили власні ЦНАП.
  4. Пожежні депо — 398 (27,7%) ТГ не мають власних пожежних депо.
  5. Амбулаторії — у 23 (1,6%) територіальних громадах відсутні медичні амбулаторії.
  6. Заклади вторинної медичної допомоги — на території 733 (51%) територіальних громад відсутні будь-які заклади спеціалізованої медичної допомоги.

Загальний аналіз показників розвитку існуючих територіальних громад показав, що в 10 (0,7%) з них відсутні чотири з шести закладів, а в 305 (21,2%) — відсутні три з шести найбільш необхідних закладів соціальної інфраструктури.

Отже, при розгляді й затвердженні центрів та територій територіальних громад КМУ показники розвитку інфраструктури й фінансового забезпечення тоді ще проектних територіальних громад враховувалися частково.

На нашу думку, моніторинг загальної кількості критичних значень показників фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури може стати дієвим критерієм оцінки спроможності ТГ.

Громади, які матимуть три та більше критичні значення показників, мають ділитися на два типи:

  • перший тип — територіальні громади, які потрібно об’єднати із сусідніми, більш спроможними ТГ;
  • другий тип — територіальні громади, які потребують для територіального розвитку значної державної (фінансової) підтримки.

До першого типу територіальних громад потрібно включати ті, що мають три та більше критичні значення показників розвитку інфраструктури й фінансового забезпечення, центр яких знаходиться на відстані не більше як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування від міст обласного значення, населених пунктів — адміністративних центрів районів. Через відсутність або низький рівень розвитку інфраструктури й відсутність фінансового забезпечення такі ТГ будуть нездатні забезпечити надання належного рівня публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці базового рівня. При цьому такі територіальні громади знаходяться поруч із більш спроможними.

До другого типу територіальних громад потрібно включати ті, що мають три та більше критичні значення показників розвитку інфраструктури й фінансового забезпечення, проте центр яких знаходиться на відстані більше 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування від міст обласного значення, населених пунктів — адміністративних центрів районів. На такі ТГ має бути спрямована найбільша підтримка держави, оскільки вони утворенні відповідно до Методики, знаходяться на значній відстані до найближчих економічних та соціальних центрів, при цьому показники фінансового забезпечення й розвитку інфраструктури таких територіальних громад є найнижчими в області.

Висновки

Отже, враховуючи аналіз Методики Мінрегіону та додаткові показники спроможності територіальних громад, які були розглянуті в цій статті, порядок оцінки спроможності територіальних громад може мати наступні етапи:

  1. Проведення аналізу нерозривності й географічної цілісності території проектних територіальних громад. У разі наявності розривів і порушень географічної цілісності такі ТГ вважати неспроможними.
  2. Проведення попередньої оцінки рівня спроможності територіальних громад відповідно до Методики Мінрегіону.
  3. Визначення кількості критичних значень із трьох показників фінансового забезпечення територіальних громад.
  4. Визначення кількості критичних значень із шести показників розвитку інфраструктури територіальних громад.
  5. Визначення переліку територіальних громад, які мають три та більше критичні значення показників фінансового забезпечення й інфраструктурного розвитку, центри яких розташовані на відстані не більше 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування від міст обласного значення, населених пунктів — адміністративних центрів районів — такі територіальні громади вважати неспроможними.
  6. Визначення загального переліку неспроможних територіальних громад у кожній області та надання пропозицій щодо їх об’єднання із суміжними територіальними громадами.

Таким чином, застосовуючи цей порядок оцінки спроможності територіальних громад, можна чітко розуміти, які теритоіральні громади в майбутніх періодах можуть бути об’єднані, а які територіальні громади потребують підтримки з боку держави, інвесторів, міжнародних донорів.

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

Доктор Павло Остапенко брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески пану Остапенку. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.

Якщо у Вас є запитання чи коментарі щодо Збірника статей загалом, чи цієї статті зокрема, Ви можете написати Ярині Степанюк Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам необхідно увімкнути JavaScript, щоб побачити її..

Ця публікація була підготовлена за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю її авторів та не може жодним чином сприйматися як такий, що відображає погляди Програми «U-LEAD з Європою», уряду України, Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії.

[1] Зверніть увагу, що стаття була написана на початку 2020 р., коли процес об'єднання громад в Україні ще не завершився.

[2] Методика формування спроможних територіальних громад, електронне джерело: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/214-2015-%D0%BF#Text.

[3] Проект Закону про Державний бюджет України на 2021 рік, електронне джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69938.

[4] Див.: https://decentralization.gov.ua/news/12748.

[5] Див.: https://gis.kmu.gov.ua/.